Il contesto normativo e la questione controversa
La sentenza si colloca in un contesto di forte dibattito sull’applicabilità delle procedure accelerate in frontiera, previste per i richiedenti asilo provenienti da Paesi designati come sicuri. Secondo l’art. 2-bis del D.Lgs. n. 25 del 2008, un Paese è considerato sicuro se, in linea generale e costante, non si verificano persecuzioni o trattamenti inumani e degradanti. Tuttavia, la Corte si è trovata ad affrontare un nodo cruciale: l’inserimento di eccezioni soggettive per alcune categorie di persone, come oppositori politici o dissidenti, è compatibile con il diritto dell’Unione Europea?
La questione si è posta con riferimento a un richiedente asilo egiziano, trattenuto in Albania nell’ambito di una procedura accelerata. Il Tribunale di Roma aveva ritenuto illegittima tale misura, basandosi sulla sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (causa C-406/22), che esclude la designazione di un Paese come sicuro qualora alcune parti del suo territorio non soddisfino i requisiti di sicurezza. Ma la Corte di Cassazione ha sottolineato che tale pronuncia non si estende automaticamente alle eccezioni personali.
Il principio di sicurezza generale e costante
Un elemento chiave della sentenza è l’interpretazione del requisito di sicurezza “generalmente e costantemente” richiesto dall’Allegato I della direttiva 2013/32/UE. La Corte ha chiarito che la designazione di un Paese come sicuro non è automaticamente preclusa dalla presenza di criticità relative a specifiche categorie di persone, purché queste eccezioni non siano talmente estese da compromettere la tenuta complessiva dello Stato di diritto.
La Corte ha altresì evidenziato che, anche in presenza di eccezioni soggettive, il richiedente asilo ha diritto a una valutazione individuale della propria situazione. Tale diritto è sancito sia dalla direttiva europea sia dall’art. 2-bis, comma 5, del D.Lgs. n. 25 del 2008, che consente al richiedente di confutare la presunzione relativa di sicurezza del proprio Paese di origine.
La tutela dei diritti fondamentali: libertà personale e dignità umana
Un altro aspetto cruciale riguarda il diritto alla libertà personale e alla dignità umana, principi cardine della Costituzione italiana (art. 13 e 3) e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. La misura del trattenimento, specie nell’ambito di procedure accelerate, deve essere proporzionata e giustificata caso per caso. La sentenza sottolinea il ruolo del giudice ordinario come garante della legittimità di tali misure, con particolare attenzione alla necessità di evitare un ricorso arbitrario alla detenzione amministrativa.
La Corte ha ribadito che la dignità umana non può essere sacrificata in nome di esigenze di controllo migratorio. Questo principio trova applicazione anche nelle procedure di designazione dei Paesi sicuri, dove il rispetto della dignità umana è elemento imprescindibile per garantire un sistema conforme ai valori democratici.
….
FATTI DI CAUSA
El.Mo. proveniente dall’Egitto, Stato del quale si è dichiarato cittadino – è stato salvato in
mare la notte tra il 13 e il 14 ottobre 2024 da una motovedetta della Guardia costiera
italiana.
Condotto presso il centro di G in Albania in base al Protocollo tra il Governo della
Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il
rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023,
reso esecutivo con la legge di autorizzazione alla ratifica n. 14 del 2024, il cittadino
straniero è stato trattenuto, ex art. 6-bis del D.Lgs. n. 142 del 2015, in relazione alla
richiesta di protezione internazionale dal medesimo formulata e allo svolgimento della
procedura in frontiera di cui all’art. 28-bis, comma 2, lettera b-bis), del D.Lgs. n. 25 del
2008.
Il trattenimento è stato disposto dal Questore di Roma in data 16 ottobre 2024. Il relativo
provvedimento ha dato atto che non è possibile applicare al caso concreto le misure
alternative al trattenimento, quali, ad esempio, l’obbligo di dimora in luogo preventivamente
individuato o l’obbligo di presentazione presso un ufficio della forza pubblica, poiché non
ritenute idonee a eliminare l’alto rischio di fuga dello straniero, anche perché questi – si
legge nel provvedimento del Questore – ha violato l’obbligo di cooperazione con le autorità
ai fini dell’accertamento della sua identità e non ha esibito o prodotto elementi certi in suo
possesso relativi all’età e all’identità.
2. – Il 18 ottobre 2024 si è svolto il giudizio di convalida del trattenimento. Durante
l’udienza, il Ministero ha rappresentato che la Commissione territoriale per il
riconoscimento della protezione internazionale ha effettuato l’audizione del richiedente e
ha rigettato la sua domanda di protezione internazionale. Il cittadino straniero ha dichiarato
essere in condizione di fragilità psicologica, di avere subito torture in Libia e di temere il
rientro nel suo paese di origine.
3. – Il Tribunale ordinario di Roma, con decreto in data 18 ottobre 2024, non ha convalidato
il provvedimento di trattenimento in Albania.
4. – Il Tribunale ha ritenuto il provvedimento del Questore illegittimo in quanto adottato
nell’ambito di una procedura accelerata alla frontiera disposta in assenza del requisito della
provenienza del richiedente asilo da un paese di origine sicuro, secondo quanto richiesto
dall’art. 28-bis, comma 2, lettera b-bis), del D.Lgs. n. 25 del 2008 e dall’art. 31, paragrafo 8,
della direttiva 2013/32/UE.
Il giudice a quo ha rilevato che, nella fattispecie al suo esame, il paese di provenienza del
migrante – l’Egitto – è accreditato come sicuro dal decreto del Ministro degli affari esteri e
della cooperazione internazionale, di concerto con i Ministri dell’interno e della giustizia, del
7 maggio 2024, ma con una eccezione per talune categorie di soggetti (oppositori politici,
dissidenti, difensori dei diritti umani o coloro che possono ricadere nei motivi di
persecuzione di cui all’art. 8, comma 1, lettera e, del D.Lgs. n. 251 del 2007).
Ad avviso del Tribunale, la designazione come paese di origine sicuro operata dal decreto
ministeriale non sarebbe conforme al di-ritto dell’Unione europea, come interpretato dalla
Corte di giustizia dell’Unione europea (Grande Sezione) con la sentenza 4 ottobre 2024,
nella causa C-406/22.
Ha evidenziato il giudice della convalida che, in base alla citata sentenza della Corte di
giustizia, l’art. 37 della direttiva 2013/32 deve essere interpretato nel senso che esso osta
a che un paese terzo sia designato come paese di origine sicuro qualora talune parti del
suo territorio non soddisfino le condizioni sostanziali per una siffatta designazione.
5. – Per la cassazione del decreto di non-convalida del provvedimento di trattenimento, il
Ministero dell’interno e, per quanto occorra, il Questore della Provincia di Roma hanno
proposto ricorso, articolando due motivi di censura.
Il cittadino straniero ha resistito con controricorso, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile, improcedibile o, comunque, rigettato nel merito. In via incidentale, e sotto
condizione di accoglimento di uno dei motivi di ricorso, ha avanzato ricorso incidentale
avverso la decisione del Tribunale di Roma.
6. – La Prima Presidente ha respinto l’istanza, presentata dall’Avvocatura generale dello
Stato in rappresentanza dei ricorrenti, di rimessione della causa alle Sezioni Unite, ma ha
accolto la richiesta di abbreviazione dei termini.
7. – Il ricorso è stato fissato per la discussione in udienza pubblica, data la particolare
importanza della questione di diritto.
8. – In prossimità dell’udienza pubblica, l’Ufficio del Pubblico Ministero ha depositato una
memoria con la quale, considerata l’attuale pendenza di più quesiti riguardanti la
ipotizzabilità della categoria di paese di origine sicuro con esenzioni soggettive, ha chiesto
alla Corte la sospensione del giudizio in attesa della decisione della Corte di giustizia. La
richiesta è stata formulata “per evidenti ragioni di cautela in considerazione della rilevanza
giuridica della questione e della circostanza che il giudice di ultima istanza, nella pendenza
di giudizi di rinvio pregiudiziale, ha l’onere di attendere il pronunciamento della Corte di
giustizia anche per evitare una sovrapposizione di decisioni potenzialmente contrastanti tra
loro”.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Pronunciando il decreto impugnato, il Tribunale di Roma ha stabilito che, alla luce della
sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea (Grande Sezione), del 4 ottobre 2024,
nella causa C-406/22, non può essere convalidato il trattenimento in Albania del migrante,
in relazione alla richiesta di protezione internazionale dal medesimo formulata e allo
svolgimento della procedura in frontiera di cui all’art. 28-bis, comma 2, lett. b-bis), del
D.Lgs. n. 25 del 2008.
Il giudice a quo ha considerato che l’Egitto, paese di origine del richiedente trattenuto, è
definito sicuro, ma ha rilevato che, nella scheda-paese che riassume l’istruttoria sfociata
nel decreto ministeriale di designazione, tale qualificazione non è priva di eccezioni per
alcune categorie di persone (oppositori politici, dissidenti, difensori dei diritti umani o coloro
che possono ricadere nei motivi di persecuzione di cui all’art. 8, comma 1, lettera e, del
D.Lgs. n. 251 del 2007); e ciò farebbe venir meno la qualificazione impressa dal decreto
ministeriale. Le condizioni materiali di una designazione del genere devono, secondo il
giudice a quo, riguardare tutti. La designazione di un paese terzo come paese di origine
sicuro cessa se non vale anche per determinate minoranze o categorie di persone.
Il trattenimento non è stato convalidato in applicazione dei principi enunciati dalla sentenza
della Corte di giustizia dell’Unione europea (Grande Sezione) del 4 ottobre 2024, nella
causa C-406/22, la quale ha affermato che l’art. 37 della direttiva 2013/32 deve essere
interpretato nel senso che esso osta a che un paese terzo sia designato come paese di
origine sicuro qualora talune parti del suo territorio non soddisfino le condizioni sostanziali
per una siffatta designazione.
Secondo il Tribunale di Roma, la sentenza della Corte di giustizia “chiarisce che il principio
così enunciato deve trovare applicazione anche nel caso in cui risultino escluse
determinate categorie di persone”.
Questa conclusione, secondo il Tribunale, si ricaverebbe sotto tre concorrenti profili.
In primo luogo, perché, al punto 68 della sentenza della Corte del Lussemburgo, si afferma
che, secondo l’allegato alla direttiva 2013/32, “la designazione di un paese come paese di
origine sicuro dipende dalla possibilità di dimostrare che non ci sono generalmente e
costantemente persecuzioni quali definite all’art. 9 della direttiva 2011/95, né tortura o pene
o altre forme di pena o trattamento umano o degradante, né pericolo a causa di violenza
indi-scriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale”.
In secondo luogo, per il fatto che la sentenza della Corte di giustizia sottolinea che
“interpretare l’articolo 37 della direttiva nel senso che esso consente ai paesi terzi di essere
designati come paesi di origine sicuri, ad eccezione di talune parti del loro territorio,
avrebbe l’effetto di estendere l’ambito di applicazione di tale particolare regime di esame.
Poiché una siffatta interpretazione non trova alcun sostegno nel tenore letterale di tale
articolo 37 o, più in generale, in tale direttiva, il riconoscimento di una siffatta facoltà
violerebbe l’interpretazione restrittiva cui debbono essere subordinate le disposizioni
derogatorie”.
Il terzo aspetto di rilevanza, secondo il Tribunale di Roma (che richiama i punti 74, 75 e 76
della sentenza), è che la precedente direttiva consentiva l’esclusione di parti di territorio (e
di categorie di persone), ma questa possibilità è stata abrogata dalla direttiva attualmente
in vigore e l’espressa intenzione in tal senso è confermata dalla spiegazione dettagliata
della proposta elaborata dalla Commissione.
La mancanza del presupposto di applicazione della procedura accelerata in frontiera di cui
all’art. 28-bis, comma 2, lettera b-bis), del D.Lgs. n. 25 del 2008, è stata, dunque, tratta,
“alla luce dell’interpretazione vincolante del diritto dell’Unione fornita dalla citata sentenza”.
Così, nel caso concreto, dopo aver constatato che la scheda-paese del Ministero degli
affari esteri fa riferimento, in relazione all’Egitto (paese di provenienza del richiedente asilo
condotto in Albania), a eccezioni relative a categorie di persone, il Tribunale di Roma ha
ritenuto non applicabile il decreto ministeriale del 7 maggio 2024 nella parte in cui designa
quel paese terzo come sicuro.
2. – La pronuncia del Tribunale capitolino è censurata dalle Amministrazioni statali ricorrenti
sulla base di due motivi.
3. – Con il primo motivo, la difesa erariale denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma,
n. 3), cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 14 del
2024, degli artt. 2-bis e 28-bis del D.Lgs. n. 25 del 2008 e degli artt. 31, paragrafo 8, 37 e
43 della direttiva 2013/32/UE, nonché della sentenza 4 ottobre 2024, nella causa C-
406/22, della Corte di giustizia.
Ad avviso dei ricorrenti, l’ordinanza di non-convalida sarebbe viziata per aver disapplicato il
decreto ministeriale del 7 maggio 2024, adottato ai sensi dell’art. 2-bis del D.Lgs. n. 25 del
2008, con riferimento al paese di provenienza dell’intimato, sulla base di una valutazione
delle norme eurounitarie che, in realtà, altererebbe il significato della sentenza della Corte
di giustizia.
Osservano i ricorrenti che la Corte di giustizia si è pronunciata sulla questione pregiudiziale
relativa alla designazione come sicuro di un paese con talune eccezioni territoriali.
La Corte del Lussemburgo ha affermato che la facoltà degli Stati di introdurre eccezioni
territoriali rispetto ai decreti di designazione dei paesi di origine sicuri non sarebbe più
consentita con l’entrata in vigore della direttiva 2013/32.
Nella sentenza del 4 ottobre 2024 non vi sarebbe, invece, alcun riferimento alla esclusione
della possibilità degli Stati di precisare, nelle schede allegate ai decreti di designazione dei
paesi di origine sicuri, informazioni aggiuntive relative ad alcune categorie di soggetti,
rispetto alle quali sussistano criticità nel rispetto dei diritti.
I ricorrenti, dopo aver premesso che il paese di provenienza del richiedente è designato dal
decreto ministeriale come sicuro su tutto il territorio nazionale, senza eccezioni relative a
parti di esso, sostengono che l’evidenziazione di criticità nel rispetto dei diritti di una
categoria di soggetti costituirebbe un’indicazione informativa che consentirebbe al soggetto
interessato di invocare, caso per caso, gravi motivi suscettibili di far ritenere quel paese
non sicuro nelle circostanze specifiche in cui si trova il richiedente stesso e per quanto
riguarda la sua qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva
2011/95/UE.
In altri termini, in caso di appartenenza del richiedente alla categoria di soggetti “a rischio”,
tali gravi motivi sarebbero, dallo stesso, invocabili, e la scheda allegata al decreto
interministeriale costituirebbe un supporto informativo che le autorità o, in sede di
convalida, il giudice potrebbero tenere in considerazione ai fini della valutazione in
concreto del singolo caso.
Non essendo stato accertato dal Tribunale che il richiedente abbia invocato tali gravi
motivi, né che questi appartenga, in concreto, e sulla base di elementi probatori
convincenti, alla categoria di soggetti a rischio, il decreto di trattenimento, secondo i
ricorrenti, avrebbe dovuto essere convalidato, dal momento che (i) il richiedente proviene
da un paese di origine sicuro che è tale in tutto il suo territorio e (ii) non sussistono i gravi
motivi per ritenere che quel paese non sia sicuro nelle circostanze soggettive specifiche in
cui si trova il richiedente.
Conclusivamente, l’Avvocatura generale dello Stato sostiene che il decreto impugnato, di
non-convalida del trattenimento, dovrebbe essere cassato perché avrebbe invece
affermato il principio di diritto secondo cui non può essere disposto il trattenimento se il
richiedente la protezione internazionale provenga da un paese designato dal decreto
interministeriale come di origine sicuro, quando detto paese sia tale in tutto il suo territorio
nazionale, ma emergano criticità nel rispetto dei diritti di una specifica categoria di soggetti,
alla quale il richiedente non abbia allegato né provato di appartenere.
4. – Con il secondo motivo, i ricorrenti lamentano carenza asso-luta di motivazione o
motivazione apparente, con violazione dell’art. 132, numero 4, cod. proc. civ., in relazione
all’art. 360, primo comma, numero 4, cod. proc. civ.
Il diniego di convalida sarebbe affetto da carenza assoluta di motivazione o da motivazione
apparente sulla questione decisiva inerente alla ritenuta insicurezza del paese di origine
del richiedente.
Nella motivazione del provvedimento adottato dal Tribunale mancherebbe una reale
valutazione del caso di specie.
Il Tribunale si sarebbe limitato a svolgere una serie di considerazioni astratte in diritto,
senza confrontarsi con la fattispecie concreta e, in particolare, con la verifica della
appartenenza o meno del richiedente alla categoria di soggetti che risulterebbe a rischio
nel paese di provenienza.
Il Tribunale, pur prendendo atto della circostanza che il paese di provenienza del migrante
è qualificato come sicuro (con l’eccezione individuata per una specifica e puntuale
categoria di soggetti), avrebbe finito con il ribaltare la valutazione del medesimo decreto
ministeriale senza alcuna motivazione coerente con la peculiare situazione del richiedente.
5. – Il controricorrente ha eccepito l’inammissibilità o l’improcedibilità del ricorso per
carenza di interesse alla decisione.
Il controricorrente sostiene che non sarebbe più configurabile l’interesse alla decisione
sulla mancata convalida del trattenimento nel centro in Albania e nell’ambito di una
procedura di frontiera per un duplice ordine di considerazioni.
In primo luogo, perché egli ha impugnato la sopravvenuta decisione della Commissione di
manifesta infondatezza della sua domanda di protezione internazionale e tale decisione è
stata sospesa dal Tribunale.
In secondo luogo, perché il 23 ottobre 2024 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale, e
trasmesso alle Camere per la conversione in legge, il decreto-legge n. 158 del 2024,
recante disposizioni urgenti in materia di procedure per il riconoscimento della protezione
internazionale, con il quale il Governo ha abrogato la disciplina precedente e ridefinito, con
atto avente forza di legge, l’elenco dei paesi di origine sicuri, prima affidato ad un decreto
ministeriale. Tra tali paesi figura l’Egitto, Stato di provenienza del richiedente asilo.
Ad avviso del controricorrente, dalla eventuale cassazione della decisione le
Amministrazioni ricorrenti non potrebbero ricavare alcuna conseguenza sostanziale.
L’interesse all’impugnazione – si sostiene – deve essere apprezzato in relazione all’utilità
concreta che la parte può ricavare dall’eventuale accoglimento del gravame. Esso non può
consistere in un mero interesse astratto ad una più corretta soluzione di una questione
giuridica, priva di riflessi sulla decisione adottata.
Tra l’altro, l’entrata in vigore del decreto-legge, secondo il controricorrente, escluderebbe la
possibilità di enunciare il principio di diritto nell’interesse della legge, perché la pronuncia
interverrebbe su una normativa che, in quanto abrogata, non sarebbe più applicabile,
neanche nel prossimo futuro.
6. – Ad avviso del Collegio, anche alla luce di quanto già statuito dalle Sezioni Unite di
questa Corte con l’ordinanza interlocutoria 8 febbraio 2024, n. 3562 (in fattispecie di
impugnazione di decisione di non-convalida del trattenimento di cittadino straniero), non vi
sono, prima facie, ragioni per accogliere l’eccezione di inammissibilità o di improcedibilità
per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione.
La misura del trattenimento dello straniero attiene alla sfera della libertà personale, sicché i
relativi provvedimenti, non solo debbono avere una base legale, ma sono sottoposti anche
a un controllo giurisdizionale, tenuto conto dell’importanza del diritto alla libertà personale e
della restrizione che il trattenimento è suscettibile di determinare rispetto a tale diritto.
La cornice normativa di riferimento ha il suo saldo presidio nell’art. 13 della Costituzione, il
quale tutela la libertà personale a beneficio di chiunque, a prescindere dalla nazionalità.
Come ha affermato la Corte costituzionale nella sentenza n. 105 del 2001, per quanto gli
interessi pubblici incidenti sulla materia della immigra-zione siano molteplici e per quanto
possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi
a flussi migratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il carattere
universale della libertà personale, che, al pari degli altri diritti che la Costituzione proclama
inviolabili, spetta ai singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma
in quanto esseri umani. Più di recente, nella medesima direzione, la sen-tenza della Corte
costituzionale n. 212 del 2023 ha affermato che lo straniero trattenuto che abbia ormai
riacquistato la libertà (ad esempio, perché rimpatriato) mantiene interesse alla decisione
del giudizio che ha ad oggetto il provvedimento di trattenimento; e ciò sia per il diritto al
risarcimento derivante dall’illegittima privazione della libertà personale, sia al fine di
eliminare ogni impedimento il-legittimo al riconoscimento della sussistenza delle condizioni
di rientro e soggiorno nel territorio italiano.
Sulla base di quanto prevede il combinato disposto degli artt. 14 del D.Lgs. n. 286 del 1998
e 6 del D.Lgs. n. 142 del 2015, il questore che dispone il trattenimento dello straniero
trasmette al Tribunale per la convalida senza ritardo, e comunque entro le quarantotto ore
dall’adozione del provvedimento, copia degli atti, e il provvedimento sulla convalida, che
deve intervenire nelle successive quarantotto ore, è suscettibile di ricorso per cassazione
per violazione di legge ai sensi dell’art. 111, settimo comma, Cost.
In tal modo, il cittadino del paese terzo è sempre tutelato da un trattenimento arbitrario,
essendo garantito il controllo giurisdizionale della decisione di trattenimento, o di
mantenimento di detto stato, al fine di verificare la legittimità della decisione adottata.
Poiché, per principio generale, il giudizio di convalida consiste nella verifica giurisdizionale
di legittimità del trattenimento disposto dal questore, deve ritenersi configurabile l’interesse
del Ministero dell’interno a ricorrere avverso il provvedimento di mancata convalida, ove si
consideri che il trattenimento illegittimo consente di domandare il risarcimento del danno
per la materiale privazione della libertà personale sofferta nel periodo in cui il
provvedimento ha avuto esecuzione.
6.1. – A una diversa conclusione, nel senso della inammissibilità del ricorso per
sopravvenuto difetto di interesse, non sembrerebbe potersi approdare in ragione dello ius
superveniens, ossia per il fatto che, successivamente alla emanazione della pronuncia
oggetto dell’odierna impugnazione da parte del Ministero, il Governo italiano ha adottato, in
via d’urgenza, il decreto-legge n. 158 del 2024, con l’intento, non solo, di designare (come
risulta dalle premesse) un nuovo elenco alla luce della sentenza della Corte di giustizia, ed
escludendo pertanto i paesi che non soddisfano le condizioni per determinate parti del loro
territorio (Camerun, Colombia e Nigeria), ma anche di codificare in una fonte di rango
primario l’elenco dei paesi sicuri. Neppure rilevano le seguenti circostanze:
(i) che il decreto-legge n. 158 del 2024 sia stato abrogato dall’art. 1, comma 2, della legge
n. 187 del 2024, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n. 145 del
2024, recante disposizioni urgenti in materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri, di
tutela e assistenza alle vittime di caporalato, di gestione dei flussi migratori e di protezione
internazionale, nonché dei relativi procedimenti giurisdizionali;
(ii) che la legge di conversione, con la medesima disposizione, abbia mantenuto validi gli
atti e i provvedimenti adottati e fatto salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla
base del medesimo decreto-legge n. 158 del 2024;
(iii) e che la citata legge n. 187 del 2024, sostituendo il comma 1 dell’art. 2-bis del D.Lgs. n.
25 del 2008 e inserendo, nello stesso articolo, il comma 4-bis, abbia introdotto disposizioni
di tenore identico a quelle recate dall’abrogato decreto-legge n. 158 del 2024.
La disciplina sopravvenuta – è indubitabile – ha elevato il rango della fonte di designazione
del paese di origine come sicuro. Mentre, infatti, inizialmente, l’art. 2-bis del decreto-legge
n. 25 del 2008 (rimasto in vigore dal 4 dicembre 2008 al 23 ottobre 2024) affidava ad un
decreto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con i
Ministri dell’interno e della giustizia, l’adozione dell’elenco dei paesi di origine sicuri; oggi,
invece, per effetto della legge n. 187 del 2024, la qualificazione come sicuri dei paesi di
origine è materia di legge. La designazione, in altri termini, è operata direttamente dalla
legge.
Allo stesso modo, l’elenco dei paesi di origine sicuri è aggiornato periodicamente con atto
avente forza di legge ed è notificato alla Commissione europea. Ai fini dell’aggiornamento
dell’elenco, è previsto che il Consiglio dei ministri, entro il 15 gennaio di ciascun anno,
delibera una relazione nella quale, compatibilmente con le preminenti esigenze di
sicurezza e di continuità delle relazioni internazionali e tenuto conto delle pertinenti
informazioni, riferisce sulla situazione dei paesi inclusi nell’elenco vigente e di quelli dei
quali intende promuovere l’inclusione. Il Governo – prosegue la disposizione di legge –
trasmette la relazione alle competenti commissioni parlamentari.
Per quanto interessa in questa sede, tuttavia, occorre rilevare che nessuna norma del
decreto-legge e della legge di conversione, sopravvenuta al decreto di non-convalida del
trattenimento, neppure quella che ha elevato a norma primaria la lista dei paesi sicuri, è
suscettibile di essere applicata retroattivamente.
Pertanto, la legittimità del provvedimento con cui il questore ha disposto il trattenimento
deve essere vagliata in base al quadro normativo vigente a tale data.
7. – Premessa l’ammissibilità del ricorso, il Collegio ritiene che vi siano ragioni per disporre
il rinvio a nuovo ruolo del ricorso.
8. – Il primo aspetto che fa propendere verso una tale decisione interlocutoria è che la
Corte di cassazione, giudice nazionale di ultima istanza, è investita di un ruolo di
orientamento della giurisprudenza ed è chiamata ad assicurare l’uniforme, coerente e
stabile interpretazione del diritto e, in questo modo, a garantire l’eguaglianza dei cittadini
davanti alla legge. Nella specie, la questione all’esame della Corte coinvolge un istituto
importante del di-ritto dell’Unione europea e dello Stato italiano, con copertura anche
costituzionale, e la soluzione ermeneutica non è priva di ricadute sulle prassi operative di
altre istituzioni della Repubblica.
L’altro profilo da tenere in debito conto è che numerosi giudici di merito italiani si sono
rivolti alla Corte di giustizia, ai sensi dell’art. 267 TFUE, mettendo in dubbio la possibilità di
qualificare un paese di origine come sicuro là dove siano presenti esenzioni per categorie
soggettive. Rinvii pregiudiziali sono stati sollevati dal Tribunale di Firenze con decreti del 4
giugno 2024 (si tratta delle cause C-388/24, Oguta, e C-389/24, Daloa). Con i suoi quesiti,
identici in entrambe le cause, quel giudice rimettente ha chiesto alla Corte di giustizia se il
diritto dell’Unione permetta allo Stato membro di designare uno Stato terzo come paese
d’origine sicuro prevedendo esclusioni personali per alcune categorie a rischio. Con
decreto depositato il 29 ottobre 2024, il Tribunale di Bologna, a sua volta, ha introdotto il
rinvio nella causa C-750/24, Ortera, sollevando quesiti in parte analoghi a quelli del
Tribunale di Firenze. Con due decreti depositati, rispettivamente, il 4 e il 5 novembre 2024,
il Tribunale di Roma ha introdotto due rinvii nelle cause C-758/24, Alace, e C-759/24,
Canpelli, sottoponendo alla Corte, oltre a un quesito simile a quelli posti dai Tribunali di
Firenze e di Bologna in merito all’eccezione personale, altri tre quesiti chiedendo, in
sostanza, (i) se uno Stato membro è competente ad operare una designazione di uno
Stato terzo come paese d’origine sicuro per via di legislazione ordinaria; (ii) se tale Stato
membro deve rendere disponibili gli elementi di fatto sulla cui base ha proceduto a tale
designazione al fine di consentire al richiedente asilo di contestarla e al giudice di
esercitare il suo sindacato giurisdizionale, e (iii) se il giudice può, d’ufficio, utilizzare
informazioni su tale paese al fine di accertare la sussistenza delle condizioni sostanziali
della designazione come paese d’origine sicuro. Disponendo il rinvio pregiudiziale, il
Tribunale di Roma, in particolare, per quanto è di interesse in questa sede, ha sollevato il
seguente quesito: se il diritto dell’Unione, ed in particolare gli artt. 36, 37, e 38 della
direttiva 2013/32, nonché il suo allegato I, letti anche in combinazione con i suoi
considerando 42, 46 e 48, ed interpretati alla luce dell’articolo 47 della Carta (e degli artt. 6
e 13 della CEDU), ostia che un paese terzo sia definito di origine sicuro qualora vi siano, in
tale paese, categorie di persone per le quali esso non soddisfa le condizioni sostanziali di
siffatta designazione, enunciate all’allegato I della direttiva. Ancora, con decreti depositati il
6 novembre 2024, il Tribunale di Palermo ha introdotto due rinvii nelle cause C-763/24,
Mibone, e C-764/24, Capurteli, interrogando la Corte sulla possibilità di prevedere le eccezioni
personali. Il 13 novembre 2024, il Tribunale di Roma ha depositato altri 7 rinvii.
Va considerato, inoltre, che un rinvio pregiudiziale è stato sollevato anche da giudici di altri
Stati membri dell’Unione. Il Tribunale amministrativo regionale di Berlino, con ordinanza del
29 novembre 2024, ha posto numerosi quesiti. In primo luogo, ha domandato se si debba
interpretare l’allegato I della direttiva 2013/32 nel senso che, per determinare se uno Stato
sia un paese di origine sicuro, è necessario che esista sicurezza a livello nazionale per tutti
i gruppi di popolazione o categorie di persone. Il giudice tedesco ha chiesto anche cosa si
intenda per un “gruppo” o una “categoria di persone” e se le autorità nazionali competenti
dello Stato membro, per determinare se uno Stato sia un paese di origine sicuro, dispongano
di un margine di apprezzamento e valutazione che è soggetto solo a un controllo
giurisdizionale limitato.
Terza considerazione è il fattore tempo. Sulla questione di rinvio pregiudiziale sollevata dal
Tribunale di Roma nelle cause riunite C-758/24 e C-759/24, Alace e altro, l’udienza
pubblica dinanzi alla Seconda Sezione della Corte di giustizia, in esito a un procedimento
accelerato ai sensi dell’art. 105, paragrafo 1, del regolamento di procedura, si terrà a
breve, il prossimo 25 febbraio 2025.
9. – La pendenza di tali rinvii pregiudiziali e la prossima decisione da parte della Corte di
giustizia suggeriscono di differire la discussione del presente ricorso a una nuova udienza.
La pronuncia della Corte di giustizia, infatti, è destinata ad avere effetti sulla decisione che
questa Corte è chiamata ad emettere e a orientarne i principi ispiratori.
Prima di decidere il ricorso e di enunciare, con una sentenza rivolta anche alle future
applicazioni, principi che sono inevitabilmente destinati a risentire dell’interpretazione
uniforme del diritto dell’Unione da parte della Corte di giustizia, questo Collegio ritiene
opportuno rinviare la decisione del ricorso ad altra udienza.
L’attesa non è abdicazione del giudice di legittimità al ruolo nomofilattico né al compito di
decidere in tempi ragionevoli il ricorso.
La Corte di cassazione italiana, recependo le conclusioni del Pubblico Ministero, rinvia la
decisione della causa in vista della elaborazione di un prodotto della propria giurisprudenza
più maturo ed affidabile. Anche l’ufficio del Procuratore generale della Corte di cassazione,
nella memoria redatta nella prossimità della pubblica udienza e nella discussione
nell’udienza pubblica, ha evidenziato ragioni di cautela in considerazione della rilevanza
giuridica della questione e della circostanza che il giudice di ultima istanza, nella pendenza
di giudizi di rinvio pregiudiziale, ha l’onere, in uno spirito di leale cooperazione, di attendere
il pronunciamento della Corte di giustizia, anche per evitare una sovrapposizione di
decisioni potenzialmente contrastanti tra loro.
10. – La competenza esclusiva della Corte di giustizia nel fornire l’interpretazione definitiva
del diritto dell’Unione da applicare in modo uniforme in tutti gli Stati membri è un aspetto
fondamentale del patrimonio costituzionale europeo. Tale competenza esclusiva assicura
l’eguaglianza davanti al diritto dell’Unione europea. Il procedimento di rinvio pregiudiziale
attivato dai giudici di merito italiani concorre ad assicurare l’unità di interpretazione del
diritto dell’Unione, permettendo così di garantire la coerenza, la piena efficacia e
l’autonomia di tale diritto, nonché, in ultima istanza, il carattere peculiare dell’ordinamento
istituito dai trattati.
11. – Il Collegio della Prima Sezione civile della Corte di cassa-zione ritiene di poter
contribuire al dialogo con la Corte di giustizia indicando, attraverso un’ordinanza di rinvio a
nuovo ruolo non avente natura decisoria, alcune considerazioni circa la possibile
interpretazione della disciplina ricavabile dal quadro normativo di riferimento, idonea a
superare i dubbi di compatibilità comunitaria della disciplina nazionale di recepimento e di
attuazione della direttiva. Ciò nella ferma convinzione che alla cooperazione e alla sinergia
tra i giudici è affidato il controllo giurisdizionale sull’osservanza del diritto dell’Unione, che
non è un diritto straniero ma è the law of the land in ciascuno Stato membro; e nella
consapevolezza che, fra le possibili interpretazioni della norma nazionale, è preferibile
optare, fin dove è possibile, per quella più conforme al diritto dell’Unione, ricercando
l’armonia, la convergenza e la coerenza attraverso la via di minore attrito fra gli
ordinamenti piuttosto che enfatizzare i profili di criticità e di frizione.
La Corte di giustizia (Grande Sezione), con la sentenza 6 ottobre 2021, Consorzio Italian
Management e Catania Multiservizi Spa c. Rete Ferroviaria Italiana Spa nella causa C-
561/19, dopo aver ri-cordato che il rinvio pregiudiziale costituisce la chiave di volta del
sistema giurisdizionale istituito dai trattati, ha ribadito e sviluppato i criteri – già espressi
nella sentenza Cilfit – al ricorrere dei quali viene meno l’obbligo dei giudici di ultima istanza
di rivolgersi alla Corte in presenza di questioni di interpretazione del diritto eurounitario. Si
tratta, oltre dei casi di irrilevanza della questione, dell’acte éclairé, ovverosia quando la
questione sia materialmente identica ad altra già decisa o vi sia una giurisprudenza
consolidata della Corte sul punto, e dell’acte clair, quando l’interpretazione del diritto
dell’Unione si imponga con evidenza tale da non dare adito a ragionevoli dubbi. In ogni
caso, la Corte ha precisato che, qualora ritenga di essere esonerato dall’obbligo di
sottoporre alla Corte un rinvio pregiudiziale, il giudice di ultima istanza debba motivare la
propria decisione specificando quale ipotesi reputi sussistere. La Corte ha poi evidenziato
che l’iniziativa delle parti nel giudizio di ultima istanza non può privare il giudice della
propria indipendenza nel vagliare se ricorra una delle ipotesi di cui alla sentenza Cilfit,
obbligandolo così a presentare un rinvio pregiudiziale.
Il sistema – si potrebbe dire mutuando le espressioni contenute in una recente decisione
della Corte costituzionale italiana (sentenza n. 181 del 2024) – è improntato a una pluralità
di rimedi: una pluralità destinata ad arricchire gli strumenti di tutela dei diritti fondamentali,
in un contesto che vede anche il giudice comune impegnato a dare attuazione al diritto
dell’Unione europea nell’ordinamento italiano, con i propri strumenti e nell’ambito della
propria competenza.
12. – Il primo profilo che sembra venire in rilievo è se le argomentazioni che hanno
condotto la Corte di giustizia ad escludere la compatibilità delle esclusioni territoriali con il
diritto dell’Unione impongano la medesima conclusione anche per le esclusioni soggettive.
A tale interrogativo il Tribunale a quo ha dato risposta affermativa.
In sintesi, in questa direzione deporrebbero, secondo il Tribunale, i richiami, nella sentenza
europea, alla genesi della disposizione. L’introduzione di eccezioni soggettive sarebbe
incompatibile con la previsione dell’allegato I della direttiva, secondo cui la qualificazione di
paese terzo come sicuro presuppone che in esso non ci siano generalmente e
costantemente situazioni tali da fondare il riconoscimento della protezione internazionale.
Militerebbe nel medesimo ordine di idee il rilievo secondo cui, nel silenzio del legislatore
unionale, è necessario interpretare restrittivamente l’ambito di applicazione di un regime
procedurale, avente carattere derogatorio.
13. – Il Collegio della Corte di cassazione esprime l’avviso che la sentenza della Corte di
giustizia del 4 ottobre 2024 si riferisca esclusivamente all’incompatibilità della previsione di
paesi sicuri con eccezioni di parti del territorio.
La sentenza della Corte di giustizia non pare che abbia dettato un principio di
incompatibilità della nozione di paese sicuro con la presenza di eccezioni personali.
La Grande Sezione della Corte di giustizia si è pronunciata solo rispetto alle esclusioni
territoriali, che si hanno quando una regione o una porzione del territorio del paese di
origine è fuori dal control-lo dello Stato stesso. La Corte ha chiarito che l’esistenza di aree
interne di conflitto e violenza indiscriminata è incompatibile con la designazione di un
paese terzo come sicuro.
Infatti, nel caso che ha dato origine a quella pronuncia, sollevata da un giudice della
Repubblica ceca, un cittadino moldavo, CV, aveva presentato una domanda di protezione
internazionale nella Repubblica ceca. A sostegno della sua domanda, CV aveva
menzionato le minacce di cui era oggetto in Moldova da parte di persone che lo avevano
aggredito in passato e che le autorità di polizia non sarebbero riuscite a identificare. Egli ha
altresì dichiarato di non voler rientrare nella sua regione di origine a causa della invasione
dell’Ucraina da parte della Russia. Le autorità ceche hanno respinto tale richiesta tenendo
conto, in particolare, del fatto che la Moldova, ad eccezione della Transnistria, era stata
designata paese di origine sicuro.
Investita del ricorso contro il rigetto della sua domanda, la Corte regionale di Brno ha
sottoposto alla Corte di giustizia diverse questioni concernenti l’interpretazione della
direttiva recanti procedure comuni in materia di protezione internazionale.
Con la sentenza del 4 ottobre 2024, la Corte di giustizia ha rilevato, anzitutto, che un paese
terzo non cessa di soddisfare i criteri che gli consentono di essere designato paese di
origine sicuro per il solo fatto che si avvale del diritto di derogare agli obblighi previsti dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
Infatti, la dichiarazione di ricorso a tale deroga non consente, di per sé, di concludere né
che siano stati effettivamente adottati provvedimenti in deroga né quali siano la loro natura
e la loro portata. Tuttavia, il fatto di invocare il diritto di deroga deve indurre le autorità
competenti degli Stati membri a valutare se le condizioni della sua attuazione siano tali da
mettere in discussione tale designazione. La Corte di giustizia ha considerato, poi, che il
diritto dell’Unione non consente attualmente agli Stati membri di designare come paese di
origine sicuro solo una parte del territorio del paese terzo interessato. I criteri che
consentono di designare un paese terzo come paese di origine sicuro devono, infatti,
essere rispettati in tutto il suo territorio. Infine, la Corte del Lussemburgo ha rilevato che il
giudice nazionale, investito di un ricorso avverso il rigetto della domanda di protezione
internazionale presentata da un richiedente proveniente da un paese terzo designato come
paese di origine sicuro, deve rilevare una violazione delle norme del diritto dell’Unione
relative a tale designazione. Pertanto, nell’ambito dell’esame del ricorso proposto dinanzi
ad essa, la Corte regionale di Brno deve prendere in considerazione la deroga da parte
della Moldova ai suoi obblighi previsti dalla CEDU, nonché la violazione, da parte della
Repubblica ceca, della condizione secondo cui la designazione di un paese terzo come
paese di origine sicuro deve estendersi a tutto il suo territorio.
La pronuncia della Corte di giustizia si occupa, esclusivamente, delle eccezioni “territoriali”,
chiarendo che l’esistenza di aree interne di conflitto e violenza indiscriminata è
incompatibile con la designazione di un paese terzo come sicuro.
Le eccezioni per categorie di persone non hanno formato specifico oggetto della decisione
della CGUE del 4 ottobre 2024 e non sono state esaminate dalla Corte quanto alla loro
incidenza.
14. – Dalla sentenza della Corte di giustizia del 4 ottobre 2024 non sembrerebbe trarsi,
come implicito corollario, l’esclusione del-la compatibilità con la nozione di paese sicuro,
altresì, delle ecce-zioni personali, là dove, cioè, l’insicurezza riguardi le categorie di
persone.
Non parrebbe esservi spazio, in altri termini, per alcun automatismo di ricaduta, nel senso
che l’indicazione, nella scheda-paese, di una categoria di persone insicura sarebbe
destinata a travolgere la complessiva designazione di sicurezza dell’intero paese.
La Corte di giustizia ha affermato che, con l’entrata in vigore della direttiva 2013/32, per gli
Stati membri non è possibile introdurre eccezioni territoriali ai decreti di designazione dei
Paesi di origine sicura. L’art. 37 della direttiva 2013/32 “deve essere interpretato nel senso
che esso osta a che un paese terzo possa essere designato come paese di origine sicuro
allorché talune parti del suo territorio non soddisfano le condizioni sostanziali di siffatta
designazione, enunciate all’allegato I di detta direttiva”.
15. – Preme rilevare, a questo punto, che la direttiva 2013/32 prevede, all’art. 38, che gli
Stati membri possono applicare il concetto di paese terzo sicuro solo se le autorità
competenti hanno accertato che nel paese terzo in questione una persona richiedente
protezione internazionale riceverà un trattamento conforme ai seguenti criteri:
a) non sussistono minacce alla sua vita ed alla sua libertà per ragioni di razza, religione,
nazionalità, opinioni politiche o appartenenza a un determinato gruppo sociale;
b) non sussiste il rischio di danno grave definito nella direttiva 2011/95/UE;
c) è rispettato il principio di non-refoulement conformemente alla Convenzione di Ginevra;
d) è osservato il divieto di allontanamento in violazione del diritto a non subire torture né
trattamenti crudeli, disumani o degradanti, sancito dal diritto internazionale;
e) ed esiste la possibilità di chiedere lo status di rifugiato e, per chi è riconosciuto come
rifugiato, ottenere protezione in conformità della Convenzione di Ginevra.
Secondo l’allegato I della direttiva 2013/32, un paese di origine può essere considerato
sicuro “se, sulla base dello status giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un
sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare che non ci sono
generalmente e costantemente persecuzioni quali definite nell’articolo 9 della direttiva
2011/95/UE, né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano e degradante, né
pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o
internazionale”.
Per effettuare tale valutazione – prosegue l’allegato I – “si tiene conto, tra l’altro, della
misura in cui viene offerta protezione contro le persecuzioni ed i maltrattamenti mediante:
a) le pertinenti disposizioni legislative e regolamentari del paese ed il modo in cui sono
applicate; b) il rispetto dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e del-le libertà fondamentali e/o nel Patto internazionale
relativo ai diritti civili e politici e/o nella Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, in
particolare i diritti ai quali non si può derogare a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, di detta
Convenzione europea; c) il rispetto del principio di non-refoulement conformemente alla
Convenzione di Ginevra; d) un sistema di ricorsi effettivi contro le viola-zioni di tali diritti e
libertà”.
Gli artt. 36 e 37 della direttiva 2013/32, riguardanti, rispettiva-mente, il concetto di paese di
origine sicuro e la designazione nazionale, da parte degli Stati membri, di paesi terzi come
paesi di origine sicuri, istituiscono un regime particolare di esame al quale gli Stati possono
sottoporre le domande di protezione internazionale, regime che si basa su una forma di
presunzione relativa di protezione sufficiente nel paese di origine, la quale può essere
confutata dal richiedente se adduce gravi motivi attinenti alla sua situazione particolare.
Occorre rilevare, altresì, che il legislatore prevede, per le richieste presentate da persone
provenienti da paesi designati sicuri, una procedura semplificata e più veloce che si fonda
su una presunzione di infondatezza della richiesta, in quanto, appunto, il paese di
provenienza risulta privo di criticità in merito al rispetto dei diritti umani e dei principi
democratici: una procedura concepita per tracciare in via preliminare una distinzione tra
richiedenti meritevoli e non, così da indirizzare i secondi verso una procedura più rapida.
L’inserimento di un paese nella lista di quelli designati come sicuri non è privo di
conseguenze in relazione sia al procedimento amministrativo avente ad oggetto la richiesta
di protezione internazionale, sia al processo che si svolge innanzi al giudice ordinario con
l’impugnativa del provvedimento di diniego.
Quanto alla fase amministrativa, è previsto, in particolare, che, quando la domanda venga
presentata da un richiedente proveniente da un paese di origine designato sicuro, il
provvedimento relativo alla richiesta di protezione internazionale possa essere adottato
all’esito di una procedura accelerata. Sotto la rubrica “Procedure accelerate”, l’art. 28-bis
del D.Lgs. n. 25 del 2008 prevede, infatti, al comma 2, che, quando il richiedente proviene
da un paese sicuro, ai sensi dell’art. 2-bis, “la Questura provvede senza ritardo alla
trasmissione della documentazione necessaria alla Commissione territoriale che, entro
sette giorni dalla data di ricezione della documentazione, provvede all’audizione e decide
entro i successivi due giorni”. L’art. 7-bis del decreto-legge n. 20 del 2023, come introdotto
dalla legge di conversione n. 50 del 2023 (in vigore dal 6 maggio 2023), amplia le ipotesi di
procedure accelerate di esame delle domande di protezione internazionale, prevedendo
una fattispecie di procedura “super accelerata”, nella quale il provvedimento conclusivo
deve essere adottato entro sette giorni complessivi dalla presentazione della domanda, per
le domande di protezione internazionale presentate direttamente alla frontiera, o nelle zone
di transito, da cittadino straniero proveniente da un paese di origine designato come
“sicuro”. In tali casi, inoltre, è previsto che la procedura accelerata potrà essere svolta
direttamente alla frontiera o nelle zone di transito. È, infine, previsto, dal combinato
disposto degli artt. 6-bis del D.Lgs. n. 142 del 2015 e 28-bis, comma 2, lettera b-bis), del
D.Lgs. n. 25 del 2008, che il richiedente proveniente da un paese designato di origine
sicuro, che non abbia consegnato il “passaporto o altro documento equipollente” o che non
abbia prestato “idonea garanzia finanziaria”, possa essere trattenuto durante lo
svolgimento della procedura accelerata di esame della domanda di protezione
internazionale presentata alla frontiera, o nelle zone di transito, “al solo scopo di accertare
il diritto ad entrare nel territorio dello Stato”.
16. – Ad avviso di questo Collegio, non sembra possibile applicare la decisione della Corte
di giustizia in modo automatico ed estensivo ai paesi designati sicuri con eccezioni di
categorie di persone.
Infatti, le eccezioni personali hanno un grado di oggettività dell’accertamento diverso
rispetto all’eccezione geografica o territoriale, nella quale una porzione o una regione del
paese di origine è fuori dal controllo dello Stato.
Non c’è una perfetta simmetria tra le due ipotesi.
Alla luce della direttiva 2013/32/UE, non pare che possa assolutizzarsi l’inciso
“generalmente e costantemente”, di cui all’allegato I. Da tale espressione non si può trarre,
cioè, l’implicazione che le condizioni di sicurezza debbano essere rispettate e soddisfatte
egualmente per tutti gli individui, tanto più che, nel silenzio della direttiva del 2013, quella
previgente ammetteva eccezioni personali nel regime transitorio legato a una clausola di
stand still.
La diversa interpretazione – come ha ben osservato l’Ufficio del Pubblico Ministero –
postula la elaborazione di una nozione di paese di origine sicuro che, pur certamente
auspicabile dal punto di vista ideale, non tollera alcun margine di insicurezza personale.
D’altra parte, pur dovendosi dare rilievo al fatto che la direttiva in vigore, da applicare alla
fattispecie in scrutinio, prevede l’effettuazione della designazione del paese sicuro senza
contemplare espressamente la possibilità di considerare eccezioni per categorie di
persone chiaramente identificabili; tuttavia, non sembrerebbe potersi prescindere, a livello
interpretativo, dalla nuova disciplina dettata dal regolamento (UE) 2024/1348 del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 maggio 2024, che stabilisce una procedura
comune di protezione internazionale nell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE, già
entrata in vigore, sia pure ad applicabilità differita al 12 giugno 2026. Secondo il
regolamento, infatti, la designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro, a
livello sia dell’Unione che nazionale, può essere effettuata con eccezioni per categorie di
persone chiaramente identificabili.
Come ha osservato l’Ufficio del Pubblico Ministero nella memoria, questo dato, a
prescindere dalla effettiva applicabilità della normativa, sembrerebbe deporre “per una
interpretazione bilanciata e ragionevole delle norme: per una interpretazione che non sia
così assolutizzata e restrittiva tanto da porsi in contrapposizione frontale con la normativa
già approvata in ambito europeo e destinata a divenire la regola di diritto per il futuro”.
Dunque, potrebbe ritenersi ragionevole – oltre che maggiormente conforme alla lettera
dell’allegato I – che la designazione del paese sicuro risponda a un criterio di prevalenza,
non di assolutezza delle condizioni di sicurezza, a condizione, tuttavia, che la presenza di
eccezioni soggettive tanto estese nel numero, accompagnata da persecuzioni e
menomazioni generalizzate ed endemiche, non incida, complessivamente, sulla tenuta
dello Stato di diritto.
Per sua stessa natura, la valutazione alla base della designazione può tener conto soltanto
della situazione civile, giuridica e politica generale nel paese e del fatto che, se riconosciuti
colpevoli, i responsabili di persecuzioni, torture o altre forme di punizione o trattamento
inumano o degradante siano effettivamente soggetti a sanzioni.
Questa interpretazione sembrerebbe maggiormente in linea con la finalità delle norme sulla
procedura di frontiera, il cui obiettivo è evitare l’ingresso nello spazio Schengen al
richiedente asilo che abbia scarse possibilità, secondo un criterio statistico, di ottenere
protezione. Pertanto, pur nel silenzio della direttiva, appare possibile designare un paese
terzo come paese di origine sicuro con eccezioni soggettive, nel rispetto complessivo,
tuttavia, della Convenzione EDU e della Convenzione di Ginevra.
È quanto, del resto, sembrerebbe potersi ricavare dal considerando (42) della direttiva
2013/32, nel quale si esplicita che l’inclusione di un paese terzo in un elenco di paesi di
origine sicuri non può stabilire una garanzia assoluta di sicurezza per i cittadini di tale
paese.
Una interpretazione per sineddoche, che dalla insicurezza di alcuni giunga
automaticamente alla insicurezza dell’intero paese terzo, sembrerebbe smentita dal
considerando della direttiva ratione temporis applicabile.
In questa direzione sembra orientare anche il confronto con la giurisprudenza della Corte
Suprema del Regno Unito, alle prese con l’interpretazione della sezione 94 del Nationality,
Immigration and Asylum Act del 2002, nella quale compare la formula “there is in general
in that State … no serious risk of persecution of persons entitled to reside in that country”.
Nella pronuncia 4 marzo 2015, nel caso R versus Secretary of State for the Home
Department, Lord Toulson (con Lady Hale, Lord Sumption e Lord Carnwath) scrive (al
paragrafo 21): “I read the words in general as intended to differentiate a state of affairs
where persecution is endemic, id est it occurs in the ordinary course of things, from one
where there may be isolated incidents of persecution”.
17. – Si tratta, allora, di verificare se la disciplina normativa contenuta nel D.Lgs. n. 25 del
2008, là dove, all’art. 2-bis, consenta di designare un paese di origine sicuro con
l’eccezione di categorie di persone, sacrifichi o meno i diritti dello straniero che, nel
disegno personalista che lega la dignità alla solidarietà e all’accoglienza, la Costituzione
protegge come fondamentali, sia direttamente, sia tramite le Carte internazionali alle quali
gli artt. 10, 11 e 117 rinviano.
La condizione giuridica dello straniero, a prescindere dalla esistenza di un titolo che ne
legittimi la permanenza sul territorio, vive in una serie di principi, i quali danno veste
giuridica ai valori sui cui si fondò il Patto costituente.
Della effettività di tali diritti garante è il giudice ordinario, nel singolo caso concreto al suo
esame e nel quadro della soggezione soltanto alla legge.
17.1. – Potrebbe evidenziarsi un primo limite, costituito dal diritto alla libertà personale, che
spetta anche allo straniero che si trova al confine del territorio della Repubblica italiana.
Qui viene subito in rilievo il fascio di garanzie previste dall’art. 13 della Costituzione.
Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 212 del 2023), infatti, la
misura del trattenimento dello straniero presso centri di permanenza e assistenza
comporta una situazione di assoggettamento fisico all’altrui potere, che è indice sicuro
dell’attinenza della misura alla sfera della libertà personale.
La designazione “tabellare” del paese terzo come sicuro, fondata sulla possibilità di
dimostrare che non ci sono generalmente e costantemente persecuzioni quali definite
nell’art. 9 della direttiva 2011/95/UE e funzionale alla gestione del fenomeno migratorio in
una prospettiva su larga scala, potrebbe cedere il passo, a ben vedere, di fronte alla
posizione peculiare del richiedente la protezione.
Criterio fondamentale per stabilire la fondatezza della domanda di protezione
internazionale è la sicurezza del richiedente nel paese di origine. La designazione del
paese terzo come sicuro lascia presumere la sicurezza anche per quello specifico
richiedente, a meno che quest’ultimo non abbia indicato elementi che giustifichino il motivo
per cui il concetto di paese sicuro non è applicabile nei suoi confronti, nel quadro di una
valutazione individuale.
Quando un richiedente prospetta, pur mantenendosi nell’ambito dell’onere di prova
attenuato (tanto più nell’ambito di una procedura sommaria e dalle scansioni temporali
serrate, quale la convalida), validi motivi per non ritenere sicuro tale paese per la sua
situazione particolare, la designazione del paese come sicuro non sembrerebbe potersi
applicare al suo caso.
In tale evenienza, il giudice non procede alla disapplicazione, in parte qua, del decreto
ministeriale, che nel sistema costituisce una extrema ratio; considera, piuttosto, venuta
meno la presunzione relativa di sicurezza che a quella designazione normalmente si
ricollega.
Tale soluzione si ricava sia dalla direttiva europea, sia dalla legislazione nazionale.
Cominciando dalla prima, viene in rilievo l’art. 36 della direttiva 2013/32. Secondo questa
disposizione, un paese terzo designato di paese di origine sicuro può essere considerato
paese di origine sicuro per un determinato richiedente, previo esame individuale della
domanda, solo se questi non ha invocato gravi ragioni per ritenere che quel paese non sia
un paese di origine sicuro nelle circostanze specifiche in cui si trova il richiedente stesso.
Quando un richiedente allega validi motivi per non ritenere sicuro tale paese per la sua
situazione particolare, la designazione del paese come sicuro non può più applicarsi al suo
caso.
La norma della direttiva è stata recepita dall’art. 2-bis, comma 5, del D.Lgs. n. 25 del 2008.
In base a quest’ultima disposizione, un paese designato di origine sicuro può essere
considerato paese di origine sicuro per il richiedente solo se questi non ha invocato gravi
motivi per ritenere che quel paese non è sicuro per la situazione particolare in cui lo stesso
richiedente si trova.
Si tratta di una disposizione che, per la sua portata definitoria generale, parrebbe destinata
ad assumere, nel contesto complessivo, una valenza di principio. Essa, concorrendo a
plasmare e a conformare anche i diritti procedurali del richiedente asilo, sembrerebbe,
pertanto, doversi applicare, non solo nella fase di impugnazione del provvedimento di
diniego della protezione internazionale, ma anche, per ciò che attiene nel presente
giudizio, in sede di convalida
Ne consegue che, nei confronti del richiedente che ha invocato gravi motivi per ritenere
che il paese non è sicuro per la situazione personale in cui egli si trova, sembrerebbe
cadere la presunzione di sicurezza. In una vicenda siffatta, non parrebbe possibile
procedere al trattenimento dello straniero per effetto del ricorso alla procedura di frontiera
e, quindi, se il trattenimento venisse invece disposto, dovrebbe negarsene la convalida.
È una prospettiva lungo la quale parrebbero convergere sia la tradizione costituzionale
italiana, che guarda alla libertà personale come a un diritto umano inviolabile che può
essere provvisoriamente ristretto nei soli casi preveduti dalla legge e con il controllo di
garanzia affidato al giudice ordinario; sia la disciplina della diretti-va 2013/33 del
Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti
protezione internazionale, la quale, all’art. 8, contempla tanto la regola per la quale “Gli
Stati membri non trattengono una persona per il solo fatto di essere un richiedente ai sensi
della direttiva 2013/32/UE”, quanto la precisazione secondo cui “ove necessario e sulla
base di una valutazione caso per caso gli Stati membri possono trattenere il richiedente,
salvo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive”.
Come ha affermato recentemente, in altro contesto, la Corte costituzionale (sentenza n.
203 del 2024), “la proporzionalità è requisito di sistema nell’ordinamento costituzionale
italiano, in relazione a ogni atto dell’autorità suscettibile di incidere sui diritti fondamentali
dell’individuo, operando sia come requisito di legittimità costituzionale di ogni legge che
preveda limitazioni dei diritti fondamentali della persona, sia come requisito di legittimità di
ogni misura amministrativa o giudiziaria che, in attuazione della legge, restringa i diritti di
una persona nel singolo caso concreto”.
17.2. – Il secondo limite si ricollega al fondamento dei diritti e delle libertà: la dignità della
persona umana.
La dignità, che era stata calpestata dal nazifascismo, è un valore che entra nell’art. 3 della
Costituzione italiana, dove viene prima dell’eguaglianza. E la dignità è anche nel primo
articolo della Costituzione tedesca del 1949, dopo gli orrori dei campi di sterminio. La
dignità dell’uomo è intangibile. È dovere di ogni potere statale rispettarla e proteggerla.
Anche l’Unione europea, nella predisposizione della Carta dei diritti fondamentali, ha rivolto
una particolare attenzione alla dignità umana. Già nel Preambolo della Carta, infatti, si
afferma che l’Unione si fonda sui valori indivisibili e universali della dignità umana, della
libertà, dell’uguaglianza e della solidarietà, oltre che sui principi della democrazia e dello
Stato di diritto. Inoltre, il Titolo I, è dedicato proprio alla “Dignità” ed il primo articolo della
Carta sancisce l’inviolabilità della dignità umana, che deve essere rispettata e tutelata.
Infine, sul rispetto della dignità umana è fondata la Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, alla quale, nel definire la
nozione di paese di origine sicuro, si richiama più volte la direttiva 2013/32.
In questo contesto valoriale, le eccezioni personali, pur potendo ritenersi di per sé
compatibili con la nozione di paese di origine sicuro, non sono ammesse a fronte di
persecuzioni costanti, en-demiche o generalizzate, perché altrimenti sarebbe messo in crisi
il requisito del generalmente, richiesto nell’allegato I della direttiva, e sarebbe pregiudicato
il valore fondamentale della dignità.
In altri termini, se neppure di fronte a persecuzioni estese, tanto da essere endemiche,
scatta la protezione dello Stato di origine, sarebbe palesemente incongrua la valutazione
generale di sicurezza.
La tutela delle minoranze da persecuzioni è, infatti, un profilo essenziale e imprescindibile
perché sia configurabile uno Stato di diritto che si possa definire realmente sicuro per tutti.
Quella tutela è la cifra che distingue uno Stato democratico da uno Stato che tale non è. La
democrazia, infatti, non si esaurisce nel procedimento elettorale. Un paese democratico,
basato sulla rule of law, assicura anche, con un adeguato meccanismo di contrappesi, che
i diritti fondamentali espressione della dignità della persona umana siano rispettati.
17.3 – Va richiamato, infine, il principio già enunciato da questa Corte nella sentenza 19
dicembre 2024, n. 33398, sulla base di quanto statuito dalla Corte di giustizia (Grande
Sezione) nella sen-tenza in data 4 ottobre 2024 con riguardo al dovere di esame completo
ed ex nunc imposto dall’art. 46, paragrafo 3, della diretti-va 2013/32, letto anche alla luce
dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali.
In base a tale principio, espresso ai sensi dell’art. 363-bis cod. proc. civ. in relazione a un
giudizio di impugnazione del provvedimento di diniego della protezione internazionale, il
giudice ordinario, sebbene non possa sostituirsi all’autorità governativa sconfinando nel
fondo di una valutazione discrezionale a questa riservata, ha, nondimeno, il potere-dovere
di esercitare il sindacato di legittimità del decreto ministeriale, nella parte in cui inserisce un
certo paese di origine tra quelli sicuri, ove esso contrasti in modo manifesto con la
normativa europea vigente in materia, anche tenendo conto delle fonti istituzionali e
qualificate di cui all’art. 37 della direttiva 2013/32, aggiornate al momento della decisione.
Questo stesso principio non può non valere – opportunamente declinato e adattato in forme
e modalità compatibili con la scansione temporale urgente e ravvicinata del procedimento
di convalida – là dove il giudice è chiamato a valutare la legittimità del trattenimento.
La valutazione di sicurezza contenuta nel decreto ministeriale, cioè, non impedisce al
giudice di prendere in considerazione specifiche situazioni di persecuzione che per il loro
carattere esteso e generalizzato siano tali da rendere il Paese obiettivamente insicuro.
Qualora le fonti provenienti dalle organizzazioni internazionali competenti, contemplate
nell’art. 37 della direttiva 2013/32, rendano manifestamente evidente la presenza di
persecuzioni con carattere generalizzato, endemico e costante, il giudice potrà ritenere la
designazione come sicuro del paese di origine illegittima perché in evidente contrasto con
la normativa europea.
Il giudice, garante, nell’esame del singolo caso, dell’effettività del diritto fondamentale alla
libertà personale, non si sostituisce, in tal caso, nella valutazione che spetta, in generale,
soltanto al Ministro degli affari esteri e agli altri Ministri che intervengono in sede di
concerto, ma è chiamato a riscontrare, nell’ambito del suo potere istituzionale, la
sussistenza dei presupposti di legittimità della designazione di un certo paese di origine
come sicuro, rappresentando tale designazione uno dei presupposti giustificativi della
misura del trattenimento.
Il giudice, infatti, è chiamato a verificare, in ipotesi limite, se la valutazione ministeriale
abbia superato i confini esterni della ragionevolezza e sia stata esercitata in modo
manifestamente arbitrario o se la relativa designazione sia divenuta, ictu oculi, non più
rispondente alla situazione reale (come risultante, ad esempio, dalle univoche ed evidenti
fonti di informazione affidabili ed aggiornate sul paese di origine del richiedente).
18. – Nel rinviare la decisione della causa a nuovo ruolo in esito ad una nuova discussione
in udienza pubblica, il Collegio prospetta la seguente ipotesi di interpretazione della
pertinente disciplina.
Nell’ambiente normativo anteriore al decreto-legge n. 158 del 2024 e alla legge n. 187 del
2024, la designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro può essere
effettuata, attraverso un decreto ministeriale, con eccezioni di carattere personale.
Tuttavia, la procedura accelerata di frontiera non può applicarsi là dove, anche in sede di
convalida del trattenimento, il giudice ravvisi sussistenti i gravi motivi per ritenere che il
paese non è sicuro per la situazione particolare in cui il richiedente si trova.
In ogni caso, le eccezioni personali, pur compatibili con la nozione di paese di origine
sicuro, non possono essere ammesse senza limiti. Tali eccezioni, infatti, non sono
ammesse a fronte di persecuzioni estese, endemiche e costanti, tali da contraddire, nella
sostanza, il requisito dell’assenza di persecuzioni che avvengano generalmente e
costantemente, secondo l’allegato I alla direttiva 2013/32, perché, altrimenti, sarebbe
gravemente pregiudicato il valore fondamentale della dignità e, con esso, la connotazione
dello Stato di origine come Stato di diritto, il quale postula il rispetto del-le minoranze nel
nucleo irriducibile dei diritti fondamentali della persona.
Il giudice della convalida, garante, nell’esame del singolo caso, dell’effettività del diritto
fondamentale alla libertà personale, non si sostituisce nella valutazione che spetta, in
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generale, soltanto al Ministro degli affari esteri e agli altri Ministri che intervengono in sede
di concerto, ma è chiamato a riscontrare, nell’ambito del suo potere istituzionale, in forme e
modalità compatibili con la scansione temporale urgente e ravvicinata del procedimento de
libertate, la sussistenza dei presupposti di legittimità della designazione di un certo paese
di origine come sicuro, rappresentando tale designazione uno dei presupposti giustificativi
della misura del trattenimento.
Pertanto, egli è chiamato a verificare, in ipotesi limite, se la valutazione ministeriale abbia
varcato i confini esterni della ragionevolezza e sia stata esercitata in modo manifestamente
arbitrario o se la relativa designazione sia divenuta, ictu oculi, non più rispondente alla
situazione reale (come risultante, ad esempio, dalle univoche ed evidenti fonti di
informazione affidabili ed aggiornate sul paese di origine del richiedente).
19. – Al dialogo tra giurisdizioni la Corte di cassazione partecipa offrendo, nello spirito di
leale cooperazione, la propria ipotesi di lavoro, senza tuttavia tradurla né in decisione del
ricorso né in principio di diritto suscettibile di orientare le future applicazioni.
P.Q.M.
Riservato ogni provvedimento, rinvia la causa a nuovo ruolo, in attesa della decisione della
Corte di giustizia sul rinvio pregiudiziale disposto, nell’ambito di altro giudizio principale,
nelle cause C-758/24 e C-759/24, Alace e altri, dal Tribunale di Roma.
Dispone che, in caso di diffusione, vengano omesse le generalità delle parti e dei soggetti
coinvolti, ai sensi dell’art. 52 del D.Lgs. n. 196 del 2003.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 4 dicembre 2024.
Depositato in Cancelleria il 31 dicembre 2024.