Mezzo trilione dopo Ankara. Il riarmo e il definanziamento programmato del welfare

Al vertice NATO di Ankara del 7 e 8 luglio 2026 il governo italiano ha confermato l’impegno a portare le spese per difesa e sicurezza al 5% del prodotto interno lordo entro il 2035. Conviene dire con esattezza ciò che la formula del «percorso sostenibile» racchiude: un vincolo di bilancio proiettato su un decennio, sottoscritto in sede internazionale in assenza di un mandato parlamentare esplicito e destinato a gravare sui capitoli della spesa sociale. La dichiarazione finale del summit iscrive 70 miliardi di euro l’anno di sostegno militare all’Ucraina per il 2026, con impegno a mantenere un livello equivalente nel 2027, registra oltre 50 miliardi di dollari di nuovi contratti annunciati al forum dell’industria della difesa e qualifica la Russia come minaccia di lungo periodo.¹

Il modo in cui l’impegno è maturato merita di essere ricostruito, perché il passaggio interno rivela una reticenza. Il 19 maggio 2026, in Senato, la maggioranza aveva espunto da una propria mozione il riferimento all’obiettivo del 5%, sotto la moral suasion di un esecutivo preoccupato di riaprire il contenzioso con l’amministrazione statunitense; il senatore Borghi ammetteva l’errore di aver «inserito la parte» sulle spese militari, la senatrice Craxi osservava che «non era il momento né la sede per discuterne».² Tre settimane più tardi, a Beştepe, il medesimo obiettivo veniva sottoscritto in sede di Alleanza. La cifra è dunque scomparsa dagli atti del Parlamento per riaffiorare nella firma del governo, con una sequenza che sottrae al circuito rappresentativo la decisione di maggior peso finanziario del decennio.

I numeri delimitano il problema. Secondo l’Osservatorio Milex, la progressione verso il 5% comporta per l’Italia una spesa cumulata 2025-2035 di 1.063 miliardi di euro, contro i 564 dello scenario che manteneva il precedente obiettivo del 2%. Il differenziale ammonta a 498 miliardi: mezzo trilione in nove anni, in aggiunta a quanto si sarebbe comunque speso.³ Per fissarne la misura, l’equivalente di circa quindici manovre finanziarie, oltre il triplo dell’intero Piano nazionale di ripresa e resilienza.

Le coperture teoriche sono tre, e l’esecutivo le conosce con precisione: nuove imposte, nuovo debito, riduzione di altre spese. Le prime due sono state accantonate in sede pubblica — l’aumento della pressione fiscale a un anno dalle elezioni, l’ulteriore indebitamento a fronte di un rapporto debito/PIL già elevato e di un servizio del debito in crescita —, sicché rimane la terza. La presidente del Consiglio l’ha riconosciuta con la formula più anodina disponibile: le risorse «si prenderanno da altre cose». Nel bilancio dello Stato le «altre cose» recano nomi definiti — sanità, scuola, non autosufficienza, trasporto pubblico locale, contrasto alla povertà —, i capitoli privi di vincoli internazionali, quelli sui quali l’aggiustamento si opera da anni con la minore visibilità politica.

Il calendario è già iscritto. Il Ministro della difesa ha annunciato 19 miliardi aggiuntivi nel prossimo biennio — 6-7 nel 2027, 12-13 nel 2028 —, per collocare la spesa intorno al 3,2% del PIL nel 2028.⁴ Di lì la curva deve proseguire la salita fino al 5% del 2035. A ciascun punto di quella curva corrisponde una quota di spesa sociale destinata all’erosione, legge di bilancio dopo legge di bilancio, sotto la copertura argomentativa dell’«impegno internazionale».

Sul piano contabile il welfare entra dalla porta di servizio. Il 2,8% del PIL presentato ad Ankara incorpora uno 0,71% — circa 15 miliardi — di voci di «sicurezza» in senso allargato: energia, cyber, frontiere. Nelle tabelle ufficiali dell’Alleanza l’Italia figura al 2,1%, poiché in quella sede si computa la sola difesa «core». La certificazione del 2% raggiunto nel 2025 deriva in larga parte da riclassificazioni: pensioni militari per circa 4,5 miliardi, quote di Carabinieri, Guardia di finanza e Capitanerie. La spesa militare in senso stretto stimata da Milex si mantiene intorno all’1,46% del PIL nel 2026, pari a 33,9 miliardi, comunque record storico, in crescita di oltre il 45% in dieci anni.⁵ La percentuale sale sulla carta attraverso operazioni di perimetro; il mezzo trilione, invece, arriva per intero e verrà prelevato dove il governo ha già indicato.

Un dettaglio della struttura di spesa illustra la direzione già presa. Nel bilancio del solo Ministero della difesa i programmi di armamento raggiungono nel 2026 il record di oltre 13 miliardi, e nel quinquennio la spesa per nuovi sistemi d’arma è cresciuta di circa il 60% rispetto al 2022.⁶ La quota destinata all’acquisto di mezzi e piattaforme cresce, cioè, più rapidamente dell’aggregato, e la sua espansione precede il vincolo del 5%: il percorso verso Ankara traduce in obiettivo pluriennale una tendenza già in atto.

La natura giuridica dell’impegno spiega l’assenza del voto. L’obiettivo del 5% è un impegno politico assunto in sede di Alleanza, privo della forma del trattato: sfugge perciò alla procedura di autorizzazione alla ratifica che l’art. 80 della Costituzione riserva alle Camere per gli accordi di natura politica e per quelli che importano oneri alle finanze. Nella sostanza esso condiziona la finanza pubblica per un decennio; nella forma rimane esterno al circuito rappresentativo. Ne deriva una torsione dell’art. 81 Cost., che affida alla deliberazione parlamentare l’equilibrio del bilancio e la programmazione pluriennale: un obbligo decennale contratto altrove preorienta ogni futura legge di bilancio e lega i governi successivi, riducendo la scelta allocativa delle Camere alla ratifica di importi già promessi.

Sullo sfondo opera l’art. 11 Cost., che colloca la spesa per gli strumenti bellici entro una cornice di valore — il ripudio della guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali. La Carta consente la partecipazione all’Alleanza e ammette le limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la pace; la scala e la destinazione della spesa restano decisioni politiche, soggette al vaglio delle Camere, tanto più stringente in quanto la dichiarazione finale mette a bilancio 140 miliardi in due anni per il sostegno a un conflitto dato per prolungato, senza dedicare una riga a un’iniziativa negoziale. Vale un raffronto di metodo: la Costituzione riserva alle Camere, all’art. 78, le decisioni che attengono allo stato di guerra, mentre l’orientamento pluriennale della spesa bellica si dispone qui in via amministrativa, e la distanza tra le due procedure misura il deficit di legittimazione.

Il quadro europeo aggiunge un secondo livello di analisi. Nel 2025 la Commissione ha introdotto, all’interno del piano ReArm Europe / Readiness 2030, una clausola di salvaguardia nazionale che consente di collocare fuori dai parametri del Patto di stabilità le maggiori spese per la difesa, fino all’1,5% del PIL e per quattro anni; alla scadenza del 30 aprile 2026 sedici Stati membri l’avevano attivata.⁷ L’architettura fiscale dell’Unione si flette, per questa via, in favore del comparto militare, mentre la spesa sanitaria e sociale rimane assoggettata alle regole ordinarie di rientro. Il dato aggrava il conto italiano per una ragione che merita di essere segnalata: l’Italia non ha attivato la clausola e si è mostrata scettica anche sui prestiti del fondo SAFE. La rinuncia al margine di deficit dedicato alle armi implica, a legislazione vigente, che le risorse siano reperite all’interno del bilancio ordinario, dove le poste flessibili sono per l’appunto quelle sociali. La scelta di non contrarre nuovo debito per il riarmo si converte così, per via aritmetica, in prelievo dai capitoli comprimibili.

A questo punto le due curve possono essere sovrapposte. La spesa per difesa e sicurezza, nella definizione allargata presentata ad Ankara, è programmata in salita: dal 2,8% verso il 3,2% del 2028 e il 5% del 2035. La spesa sanitaria pubblica, nella contabilità della Fondazione GIMBE, è programmata in discesa: dal 6,16% del PIL nel 2026 al 5,93% del 2028, minimo storico. Nel medesimo arco il Servizio sanitario nazionale ha perduto in quattro anni, rispetto al mantenimento della quota del 6,3% del 2022, l’equivalente di circa 17,5 miliardi.⁸ Le due traiettorie muovono in direzioni opposte entro il medesimo orizzonte di programmazione.

Dietro il decimale contabile stanno comportamenti concreti. La rinuncia alle cure per ragioni economiche o per la lunghezza delle liste d’attesa ha raggiunto, nell’ultima rilevazione, 4,5 milioni di persone; la spesa che le famiglie sostengono di tasca propria cresce del 10,3% mentre quella pubblica arretra, e la prevenzione registra un calo del 18,6%.⁹ Il trasferimento del costo dalla fiscalità generale al reddito individuale grava in misura maggiore sui redditi bassi e sulle aree meridionali, dove l’offerta pubblica è più fragile, e distribuisce così in modo diseguale, sul territorio e sulle fasce di reddito, l’effetto del definanziamento.

La sovrapposizione delle due curve tocca un punto che la giurisprudenza costituzionale ha già definito. L’art. 32 Cost. qualifica la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e la Corte costituzionale ne ha enucleato un nucleo irriducibile, garantito a prescindere dalle condizioni di bilancio. Nella sentenza n. 275 del 2016 la Consulta ha fissato il criterio del rapporto con l’equilibrio finanziario in termini che si attagliano al caso: «è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione».¹⁰ La qualificazione della spesa sociale come voce «comprimibile», che il ragionamento del governo presuppone, incontra qui un limite di ordine costituzionale: la comprimibilità contabile di un capitolo non equivale alla disponibilità giuridica del diritto che quel capitolo finanzia.

Gli obblighi sovranazionali convergono nella medesima direzione, con intensità diverse. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione impone, all’art. 35, un livello elevato di protezione della salute umana nella definizione e attuazione di tutte le politiche, e all’art. 34 riconosce il diritto all’assistenza sociale; la sua efficacia, ai sensi dell’art. 51, si dispiega nell’attuazione del diritto dell’Unione, e trova perciò terreno proprio là dove le regole europee di bilancio — quelle stesse che si flettono per la difesa — governano le scelte di finanza pubblica.¹¹ La Convenzione europea dei diritti dell’uomo fonda, all’art. 2, obblighi positivi di tutela della vita che la Corte di Strasburgo ha esteso al funzionamento dei sistemi sanitari entro confini definiti: la Grande Camera, in Lopes de Sousa Fernandes c. Portogallo del 19 dicembre 2017, li circoscrive al diniego strutturale e sistematico dell’accesso alle cure salvavita. Il perimetro è stretto; un definanziamento protratto, che spinga la spesa al minimo storico, vi si approssima per gradi.

La tutela più diretta dei diritti sociali riposa nella Carta sociale europea del Consiglio d’Europa, che all’art. 11 garantisce il diritto alla protezione della salute e agli artt. 12 e 13 la sicurezza sociale e l’assistenza. Il Comitato europeo dei diritti sociali, decidendo i reclami collettivi contro le misure di austerità adottate dalla Grecia nel 2012, ha affermato la sindacabilità delle compressioni delle prestazioni sociali e ne ha ricavato un principio di non regressione delle tutele acquisite.¹² È il parametro alla cui stregua andrà misurata ogni manovra che finanzi il riarmo riducendo la sanità: la verifica di compatibilità si sposta dal totale aggregato al singolo taglio e al suo effetto di arretramento.

Rimane la promessa che il riarmo operi da volano dell’economia. Le stime disponibili la ridimensionano. Goldman Sachs calcola per la spesa europea in difesa un moltiplicatore fiscale nell’ordine di 0,5 su due anni — ogni 100 euro investiti generano circa 50 euro di prodotto —, effetto contenuto che l’istituto imputa alla quota di equipaggiamenti importati, con la riserva di un possibile incremento oltre il triennio se la produzione si internalizza.¹³ La composizione delle commesse italiane orienta il giudizio: secondo Milex, nella sola legislatura in corso si contano nove nuovi programmi di acquisizione di armamenti statunitensi, con onere previsionale complessivo superiore ai 4 miliardi.¹⁴ La spesa sottratta ai capitoli sociali alimenta in quota rilevante filiere industriali estere — statunitensi, tedesche, israeliane, britanniche —, con un ritorno interno, sul piano occupazionale e produttivo, inferiore all’esborso. Il trasferimento di risorse dai bilanci sociali all’industria degli armamenti viene presentato come crescita; le stime lo descrivono come una partita in perdita netta per il prodotto.

Il conto ha dunque una struttura verificabile in ogni sua voce: un impegno decennale da mezzo trilione, contratto in sede internazionale e sottratto al voto delle Camere, che a legislazione vigente si finanzia comprimendo i capitoli sociali, in tensione con il nucleo costituzionale del diritto alla salute e con gli obblighi europei in materia di assistenza, a fronte di un ritorno economico che le stime collocano sotto l’investimento. Le domande da portare alla discussione pubblica e al voto del 2027 si lasciano formulare con precisione: quali leggi di bilancio tradurranno il 3,2% del 2028 e il 5% del 2035 in tagli nominali, su quali capitoli e con quale scarto rispetto al minimo storico della spesa sanitaria già iscritto per il 2028. Su ciascuna di queste voci chi ha sottoscritto ad Ankara è tenuto a rendere conto, e il controllo parlamentare e pubblico dovrà esercitarsi sulle singole cifre, nelle sedi in cui la spesa viene deliberata e nei tempi in cui può ancora essere corretta.