Note critiche sulla prima applicazione, a Messina, dell’art. 9 del «decreto sicurezza» 2026 al caso Caronte & Tourist, e sulle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 18 T.U.L.P.S. come novellato
di Carmelo Picciotto
Sommario: 1. Premessa: il caso Caronte & Tourist e la prima applicazione a Messina del «decreto sicurezza» 2026. — 2. La cornice normativa: l’art. 9 del d.l. n. 23/2026 e la trasformazione dell’art. 18 T.U.L.P.S. — 3. Primo errore: lo sciopero non è una «riunione» ex art. 18 T.U.L.P.S. — 4. Secondo errore: «luogo pubblico» e «luogo aperto al pubblico» — la lezione mai imparata di Corte cost. n. 27/1958. — 5. Terzo errore: la risurrezione di una disposizione dichiarata incostituzionale e l’art. 136 Cost. — 6. Quarto profilo: la sanzione amministrativa di natura sostanzialmente penale e i criteri Engel. — 7. Quinto profilo: la sproporzione, il chilling effect e i parametri sovranazionali (artt. 11 CEDU, 12 e 28 CDFUE, Conv. OIL nn. 87 e 98). — 8. Sesto profilo: art. 39 Cost. e art. 21 Cost., la dimensione collettiva della libertà sindacale e del pensiero. — 9. Conclusioni: i parametri della questione di legittimità costituzionale e l’interesse del rilievo.
1. Premessa: il caso Caronte & Tourist e la prima applicazione a Messina del «decreto sicurezza» 2026.
A Messina, davanti ai Cantieri navali dello Stretto della società Caronte & Tourist S.p.A., in viale della Libertà n. 24, all’interno del cosiddetto «serpentone» della rada di San Francesco, è stato notificato al segretario provinciale della FIOM-CGIL un verbale di contestazione della D.I.G.O.S. per avere — secondo l’incolpazione — «indetto una manifestazione senza preavviso» al Questore. La sanzione amministrativa pecuniaria oscilla, secondo la norma applicata, fra mille e dodicimila euro, e per espressa previsione di legge non è ammesso il pagamento in misura ridottai.
Si tratta della prima applicazione, in città, del cosiddetto «decreto sicurezza 2026» — d.l. 24 febbraio 2026, n. 23, convertito con modificazioni nella legge 24 aprile 2026, n. 54 — il cui art. 9 ha riformulato, fra l’altro, l’art. 18 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (r.d. 18 giugno 1931, n. 773), trasformando l’omesso preavviso al Questore da contravvenzione (arresto fino a sei mesi e ammenda fino a euro 413,00) in illecito amministrativo punito con somma inasprita di un ordine di grandezzaii. Il caso, già emblematico nelle sue coordinate locali — uno sciopero metalmeccanico contro tredici licenziamenti, qualificato in sede di accertamento come «riunione in luogo pubblico» — assume rilievo nazionale: per la matrice teorica della contestazione (lo scambio fra sciopero e pubblica riunione) e per la matrice normativa cui essa attinge (un art. 18 T.U.L.P.S. risorto nella sua versione pre-1979).
Le note che seguono propongono una lettura sistematica dei profili di illegittimità — costituzionale, convenzionale ed eurounitaria — dell’operazione poliziesca e, ancor prima, del testo normativo che essa pretende di applicare. Il convincimento di chi scrive è che la contestazione poggi su un duplice ordine di errori — concettuali e costituzionali — e che la disposizione applicata, oltre a non essere riferibile al diritto di sciopero, presenti più d’un vizio strutturale di legittimità.
2. La cornice normativa: l’art. 9 del d.l. n. 23/2026 e la trasformazione dell’art. 18 T.U.L.P.S.
Il quadro entro cui collocare il caso muove dall’art. 9 del d.l. 24 febbraio 2026, n. 23, conv. con modif. in legge 24 aprile 2026, n. 54. La novella ha riscritto l’art. 18 T.U.L.P.S. su quattro piani.
Primo: l’omesso preavviso al Questore della «riunione in luogo pubblico o aperto al pubblico» viene depenalizzato. Cessano l’arresto e l’ammenda; vengono sostituiti da una sanzione amministrativa pecuniaria da mille a dodicimila euro, per la quale è esclusa la facoltà di pagamento in misura ridotta ex art. 16 della legge n. 689/1981iii.
Secondo: la fattispecie viene estesa anche a chi promuove riunioni «tramite reti, piattaforme e servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico o privato, ovvero tramite gruppi chiusi di utenti». L’ambito applicativo dell’art. 18 T.U.L.P.S. si dilata fino ad attrarre — nominalmente — convocazioni telematiche estranee, per genesi e per struttura, alla logica della riunione fisica disciplinata dall’art. 17 Cost.iv
Terzo: il testo dell’art. 18 T.U.L.P.S. sul quale il legislatore d’urgenza è intervenuto è il testo del 1931, non quello «vigente» risultante dagli interventi della Corte costituzionale del 1958, 1970 e 1979. In sede di conversione il Senato — con l’intento dichiarato di ripristinare la «coerenza» del comma 5 — ha reinserito nel testo dell’art. 18 il periodo «con la medesima sanzione sono puniti coloro che nelle riunioni predette prendono la parola», a suo tempo dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 11 del 1979v. Il rilievo è dirompente: una norma giuridicamente inesistente da quasi cinquant’anni viene oggi riesumata per via di tecnica normativa difettosa.
Quarto: la conversione conserva, nel comma 3, la stessa formula di preavviso (almeno tre giorni prima) che la Corte ha più volte ammonito a non confondere con l’autorizzazione, e che — declinata congiuntamente all’estensione telematica e all’inasprimento sanzionatorio — si presta ad una lettura sostanzialmente autorizzatoria del consenso alla manifestazione. È in questa quadruplice torsione, ben oltre la semplice depenalizzazione, che il legislatore d’urgenza ha collocato il fulcro afflittivo del nuovo regime.
A questa cornice s’aggiunge il rilievo tecnico, segnalato in sede istruttoria dal Comitato per la legislazione del Senato, dell’irregolarità della tecnica normativa adoperata: l’intervento d’urgenza su un testo non aggiornato, e la successiva «coerenziazione» in sede di conversione, hanno prodotto un testo che, sotto più profili, conferma e moltiplica i vizivi.
3. Primo errore: lo sciopero non è una «riunione» ex art. 18 T.U.L.P.S.
Il primo, e più radicale, errore della contestazione è di ordine concettuale. Lo sciopero è diritto soggettivo perfetto, autonomamente fondato sull’art. 40 della Costituzione, e si esercita — necessariamente — sul e in prossimità del luogo di lavoro. Il presidio davanti ai cancelli non è un plus dell’astensione, ma il suo modo di darsi: la prossimità fisica all’azienda costituisce il dispositivo stesso dell’azione sindacale, ne è elemento essenziale, non occasionale.
Questa configurazione, tutt’altro che innovativa, è patrimonio acquisito tanto della giurisprudenza costituzionale quanto della letteratura sindacalistica. La Consulta, fin dalle sentenze n. 29 del 1960 e n. 31 del 1969, ha riconosciuto al diritto di sciopero un’autonomia di disciplina rispetto alle libertà «di più antica acquisizione», ribadendone la natura di strumento di autotutela collettiva e sottraendolo alla logica del controllo preventivo di poliziavii. La dottrina lavoristica ha consolidato l’idea che lo sciopero sia diritto soggettivo perfetto, irriducibile alle libertà negative, dotato di un proprio regime giuridico e di una propria assiologia costituzionaleviii.
L’ordinamento conosce un solo regime di preavviso dello sciopero, quello previsto dalla legge 12 giugno 1990, n. 146, per i servizi pubblici essenziali. Il riferimento, talora svolto in sede di contestazione, all’«esigenza di manutenzione delle navi ormeggiate» attiene ad un interesse imprenditoriale della società datrice di lavoro: i cantieri navali di un armatore privato non rientrano in alcuna delle categorie elencate dall’art. 1 della legge n. 146/1990, né l’attività di manutenzione di navi private è suscettibile di essere convertita, per via amministrativa, in «servizio pubblico essenziale»ix.
La giurisprudenza ordinaria, di Cassazione e di merito, ha più volte ribadito l’estraneità del presidio davanti ai cancelli alle fattispecie di blocco stradale, di violenza privata e di interruzione di pubblico servizio, fintantoché la condotta si mantiene nella cornice del diritto di sciopero ex art. 40 Cost.x Allo stesso modo, e a maggior ragione, va respinta la tentazione di assimilare lo sciopero alla riunione in luogo pubblico ex art. 18 T.U.L.P.S.: scambiare lo sciopero per una pubblica riunione e applicare ad esso il regime autorizzatorio dell’art. 18 T.U.L.P.S. significa, prima ancora che violare la Costituzione, ignorare l’abc del diritto sindacale.
Il punto, va detto con chiarezza, non è marginale né meramente classificatorio: dalla qualificazione discende, infatti, l’applicabilità di un regime preventivo di polizia (l’avviso al Questore tre giorni prima, sanzionato) ad un’attività — lo sciopero — alla quale la Costituzione ha sottratto, ex art. 40, ogni controllo preventivo amministrativo. Riconoscere alla Questura il potere di sanzionare il segretario sindacale per aver «indetto senza preavviso» significa, di fatto, restaurare una potestà di autorizzazione preventiva sullo sciopero che la Costituzione ha espressamente abolito.
4. Secondo errore: «luogo pubblico» e «luogo aperto al pubblico» — la lezione mai imparata di Corte cost. n. 27/1958.
Anche a voler qualificare, per assurdo, la condotta come riunione e non come sciopero, la contestazione resterebbe ugualmente priva di fondamento. L’art. 17, comma 2, della Costituzione è esplicito: «per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso». La Corte costituzionale, con la storica sentenza n. 27 del 1958 — redatta da Gaspare Ambrosini —, ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 18 T.U.L.P.S. nella parte in cui imponeva il preavviso anche per le riunioni in luogo aperto al pubblico, ponendo fine, sul piano del diritto, ad ogni possibile incertezzaxi.
La distinzione fra «luogo pubblico» e «luogo aperto al pubblico» non è scolastica. Per «luogo pubblico» s’intende uno spazio in cui chiunque può accedere senza limitazioni, in qualsiasi tempo (la piazza, la strada). Per «luogo aperto al pubblico» s’intende, invece, uno spazio in cui l’accesso è subordinato a condizioni di tempo, di titolo, di ammissione (il teatro, l’aula universitaria, il cortile aziendale aperto a chi vi ha titolo). La dottrina costituzionalistica ha posto la distinzione al centro della disciplina dell’art. 17 Cost. e ne ha sempre sottolineato la portata garantisticaxii.
Il «serpentone» della rada di San Francesco, cui fa riferimento il verbale, è un’area di pertinenza della concessione demaniale rilasciata alla società Caronte & Tourist S.p.A., racchiusa fra recinzioni e cancelli, accessibile soltanto a chi vi ha titolo: lavoratori, fornitori, mezzi e personale autorizzato. All’evidenza, non un «luogo pubblico» agli effetti dell’art. 18 T.U.L.P.S., ma — al più — un luogo aperto al pubblico nell’accezione costituzionale, se non addirittura uno spazio strettamente privatoxiii.
Vi è qui un’equivocazione costante delle questure italiane, che da decenni trattano l’uno e l’altro caso come equivalenti, in palese contrasto con la lettera costituzionale e con la pronuncia della Consulta. Tale equivocazione, per quanto diffusa, non può essere ratificata né dalle Prefetture né, in sede di opposizione, dal giudice ordinario, che è tenuto ad un’interpretazione della norma conforme alla Costituzione (artt. 17, comma 2, e 21 Cost.) e, in via subordinata, a sollevare questione di legittimità costituzionalexiv.
5. Terzo errore: la risurrezione di una disposizione dichiarata incostituzionale e l’art. 136 Cost.
Il terzo errore — il più grave, perché sfiora il dolo legislativo — concerne il testo stesso dell’art. 18 T.U.L.P.S. quale risulta dalla novella. L’art. 9 del d.l. n. 23/2026 ha sostituito la pena dell’arresto e dell’ammenda originariamente previste dal comma 5 con la nuova sanzione amministrativa, ed è intervenuto su un testo dell’art. 18 T.U.L.P.S. non aggiornato alle pronunce di accoglimento della Consulta. Quel testo era stato amputato dalle sentenze n. 27 del 1958, n. 90 del 1970 (red. Mortati) e n. 11 del 1979 (red. Andrioli): tre interventi che, nel corso di un ventennio, hanno espunto dall’ordinamento le parti dell’art. 18 incompatibili con gli artt. 17 e 3 della Costituzionexv.
In sede di conversione, il Senato ha però — per ripristinare la coerenza del comma novellato — reintrodotto un periodo che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 11 del 1979, aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo in toto: l’equiparazione, ai fini sanzionatori, di «coloro che nelle riunioni predette prendono la parola» ai promotori della riunione medesima. La Consulta — secondo un’argomentazione cristallina del redattore Andrioli — aveva ritenuto che tale equiparazione non resistesse allo scrutinio di eguaglianza ex art. 3 Cost., perché la condotta del semplice oratore non è qualitativamente né quantitativamente assimilabile a quella di chi promuovexvi.
Reinserire oggi quel periodo significa, in termini schiettamente giuridici, riesumare una norma cessata di avere efficacia ai sensi dell’art. 136, comma 1, Cost., che recita: «Quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione». Il divieto di riproduzione di norme dichiarate incostituzionali è stato più volte ribadito dalla Corte: vd. sentenze n. 88 del 1966, n. 73 del 1963, n. 922 del 1988, n. 350 del 2010 e n. 5 del 2017, nelle quali la Consulta ha affermato che la pronuncia di accoglimento ha effetti vincolanti, generali e immediati, e che il legislatore non può, attraverso atti normativi successivi, ripristinare la disciplina espunta, pena la violazione del giudicato costituzionale e del principio di leale collaborazione fra poterixvii.
Sotto questo profilo — il più radicale — la norma applicata è viziata ab origine: non si tratta di un mero difetto di tecnica legislativa, bensì di una violazione frontale dell’art. 136 Cost. L’art. 18 T.U.L.P.S., nel testo risultante dalla novella, è stato in parte qua dichiarato costituzionalmente illegittimo nel 1979; il legislatore del 2026 non avrebbe potuto riprodurlo senza incorrere nello stesso vizio già accertato dalla Consulta. La questione è autoevidente nella sua impostazione, e nondimeno la sua «risurrezione» normativa è oggi una realtà testuale, alla quale soltanto la Corte costituzionale può porre rimedio.
Né varrebbe obiettare che la nuova sanzione amministrativa, diversa nel quomodo dalla pena dell’arresto e dell’ammenda, costituirebbe una norma «nuova», sottratta al giudicato costituzionale del 1979. La sostituzione del tipo sanzionatorio non incide sull’oggetto del divieto e sulla cerchia dei destinatari: la novella ha riproposto, nel suo contenuto precettivo essenziale, una disposizione già espunta dall’ordinamento, e l’assoggettamento dei «semplici oratori» alla medesima sanzione applicabile ai promotori reitera, sotto altra veste, il vizio di eguaglianza già accertato dalla Corte. È, anzi, proprio il quantum della nuova sanzione — sino a dodicimila euro — a rendere il vizio ancor più stridente, perché l’afflittività della misura amministrativa eccede quella della pena originaria.
6. Quarto profilo: la sanzione amministrativa di natura sostanzialmente penale e i criteri Engel.
La depenalizzazione operata dall’art. 9 del d.l. n. 23/2026 non vale a sottrarre la sanzione al perimetro delle garanzie sostanziali e processuali del diritto penale. Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, inaugurata dalla sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi dell’8 giugno 1976, una sanzione formalmente amministrativa va qualificata come «sostanzialmente penale» quando ricorrono — anche alternativamente — tre indici: la qualificazione giuridica nazionale, la natura del precetto e la gravità della sanzionexviii.
La sanzione in esame supera, sotto entrambi gli ultimi due indici, la soglia Engel. Il precetto — l’obbligo di preavviso al Questore — ha portata generale, è rivolto a tutti i cittadini che intendano partecipare alla vita politica, sindacale e collettiva, e mira a tutelare un interesse pubblico (l’ordine pubblico) tradizionalmente affidato alla potestà penale dello Stato. La gravità della sanzione — fino a dodicimila euro per il singolo episodio — eccede di un ordine di grandezza la massima ammenda penale previgente (euro 413,00), e si situa ben al di sopra delle soglie che, nella giurisprudenza convenzionale, hanno determinato la riqualificazione di sanzioni amministrative come «sostanzialmente penali» (cfr., per il diritto tributario, Jussila c. Finlandia, GC, 23 novembre 2006; per il diritto della concorrenza, Menarini Diagnostics c. Italia, 27 settembre 2011)xix.
Dalla qualificazione sostanzialmente penale della sanzione discendono, sul piano sostanziale, l’applicazione dei principi di legalità e tassatività, di colpevolezza, di proporzionalità e di retroattività della legge più mite (artt. 25, comma 2, e 117, comma 1, Cost., in relazione all’art. 7 CEDU); sul piano processuale, le garanzie del giusto processo, del contraddittorio e dell’accesso ad un giudice indipendente e imparziale (art. 6 CEDU; artt. 24 e 111 Cost.; art. 47 CDFUE)xx. La Corte costituzionale, da ultimo con le sentenze n. 68 del 2017, n. 43 del 2017 e n. 63 del 2019, ha esteso al sistema delle sanzioni amministrative «punitive» le garanzie costituzionali pensate per il diritto penale stricto sensu, secondo una direttrice ampiamente notaxxi.
La discrezionalità del Prefetto nella commisurazione della sanzione fra mille e dodicimila euro — su un arco edittale così ampio — è poi, di per sé, profilo di criticità: il principio di legalità di cui agli artt. 25, comma 2, e 117, comma 1, Cost. (in relazione all’art. 7 CEDU) impone che i criteri di determinazione della sanzione siano predeterminati con sufficiente chiarezza, e che l’organo amministrativo motivi puntualmente l’esercizio del potere di graduazione. L’art. 11 della legge n. 689/1981 fornisce i criteri generali (gravità della violazione, opera svolta dall’agente, sua personalità, condizioni economiche), ma la loro applicazione meccanica ad una sanzione decuplicata rispetto al massimo edittale penale previgente conduce ad esiti palesemente sproporzionati.
7. Quinto profilo: la sproporzione, il chilling effect e i parametri sovranazionali.
L’afflittività economica della sanzione amministrativa — sino a dodicimila euro per il singolo episodio — eccede di gran lunga il massimo edittale dell’ammenda penale previgente, elude le garanzie del processo penale e si sottrae al controllo immediato di un giudice terzo. Il quantum è calibrato non per riparare un disvalore, ma per produrre deterrenza preventiva: un’ipoteca pecuniaria sulla disponibilità collettiva al conflitto, in spregio a ogni canone di gradualità sanzionatoria.
Sul piano convenzionale, l’art. 11 CEDU tutela la libertà di riunione e di associazione, e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo è pacifica nel ritenere che lo Stato non possa subordinare l’esercizio dei diritti garantiti dall’art. 11 a controlli amministrativi preventivi che producano effetto dissuasivo (chilling effect). Si vedano, fra le tante, le sentenze Demir e Baykara c. Turchia [GC], 12 novembre 2008, ric. n. 34503/97, in cui la Corte ha ribadito che il diritto alla contrattazione e all’azione collettiva è elemento essenziale dell’art. 11 CEDU; Hyde Park c. Moldova (nn. 1-4), sull’illegittimità di restrizioni preventive prive di base normativa adeguata; Kudrevičius e altri c. Lituania [GC], 15 ottobre 2015, ric. n. 37553/05, sul perimetro delle restrizioni «necessarie in una società democratica»xxii. Più recentemente, Kazakov c. Russia e Navalnyy c. Russia hanno chiarito che sanzioni di natura economica sproporzionate, applicate per la mancata osservanza di formalità amministrative preventive in materia di riunioni pubbliche, costituiscono di per sé un’ingerenza vietata dall’art. 11 CEDU.
Sul piano del diritto dell’Unione, vengono in rilievo gli artt. 12 (libertà di riunione e di associazione) e 28 (diritto di negoziazione e di azioni collettive) della Carta dei diritti fondamentali, da leggere in combinato disposto con l’art. 21 (libertà di espressione) e l’art. 47 (diritto a un ricorso effettivo). La Corte di giustizia, fin dalle note pronunce Viking (C-438/05) e Laval (C-341/05), pur con i limiti di un’impostazione che subordina parzialmente il diritto di azione collettiva alle libertà economiche fondamentali, ha riconosciuto al diritto di azione collettiva natura di diritto fondamentale dell’Unionexxiii. Più di recente, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha consolidato — anche sotto l’impulso della Carta — la portata garantistica degli artt. 12 e 28, in particolare nelle pronunce Achbita e Bougnaoui sulla libertà sindacale come declinazione della libertà di pensiero.
Sul piano del diritto internazionale del lavoro, vengono in rilievo le Convenzioni OIL n. 87 (libertà sindacale e protezione del diritto sindacale, 1948) e n. 98 (diritto di organizzazione e di negoziazione collettiva, 1949), entrambe ratificate dall’Italia, e il consolidato corpus dei principi del Comitato per la libertà sindacale dell’OIL, che vietano agli Stati membri di subordinare l’esercizio della libertà sindacale a controlli amministrativi preventivi capaci di produrre effetto dissuasivoxxiv. Il Comitato ha più volte affermato (Digest, principi 519 ss.) che l’obbligo di preavviso, pur ammissibile in linea di principio, non può tradursi in un’autorizzazione preventiva camuffata; e che sanzioni economiche di entità tale da scoraggiare strutturalmente l’esercizio dell’azione collettiva costituiscono violazione delle Convenzioni n. 87 e n. 98.
I parametri così evocati confluiscono nell’art. 117, comma 1, Cost., che vincola lo Stato italiano al rispetto degli obblighi internazionali e dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. La Corte costituzionale, con le sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, ha definito le norme CEDU come «norme interposte», cui spetta il rango sub-costituzionale di parametro mediato di legittimità delle leggi ordinarie: vincolo non aggirabile, e che impone al legislatore di adeguare la disciplina interna a quella convenzionalexxv.
8. Sesto profilo: la dimensione collettiva della libertà sindacale (art. 39 Cost.) e della manifestazione del pensiero (art. 21 Cost.).
La condotta a me contestata — per il segretario provinciale della FIOM-CGIL — investe non soltanto il diritto di sciopero (art. 40 Cost.) e la libertà di riunione (art. 17 Cost.), ma anche, e in misura non secondaria, la libertà sindacale (art. 39, comma 1, Cost.) e la libertà di manifestazione collettiva del pensiero (art. 21 Cost.).
L’art. 39 Cost. tutela l’organizzazione sindacale «libera» — e dunque non subordinata, nell’esercizio, ad alcun controllo preventivo amministrativo —, della quale la proclamazione di uno sciopero, la convocazione del presidio davanti ai cancelli, l’intervento del segretario sindacale sulla piazza costituiscono espressioni elementari. Sanzionare il segretario sindacale per «omesso preavviso» di uno sciopero significa, allo stesso tempo, sanzionare il rappresentante dell’organizzazione sindacale nell’esercizio della funzione che la Costituzione, all’art. 39 e all’art. 40, gli attribuiscexxvi.
L’art. 21 Cost., letto in combinato disposto con l’art. 17 Cost., garantisce la dimensione collettiva della manifestazione del pensiero: il presidio, il volantino, il comizio, l’intervento al microfono davanti ai cancelli sono modalità espressive irriducibili alla mera manifestazione individuale, e dotate di un autonomo rilievo costituzionale. La Corte costituzionale, con le sentenze n. 84 del 1969 e n. 138 del 1985, ha più volte ricordato che le libertà collettive non sono la mera somma di libertà individuali, ma costituiscono una dimensione autonoma della cittadinanza politica e sociale, e impongono al legislatore un onere di motivazione rafforzata quando intenda comprimerlexxvii.
L’estensione dell’art. 18 T.U.L.P.S. alle convocazioni telematiche — operata dall’art. 9 del d.l. n. 23/2026 attraverso il richiamo alle «reti, piattaforme e servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico o privato, ovvero gruppi chiusi di utenti» — investe in modo diretto la libertà di manifestazione del pensiero ex art. 21 Cost. e la libertà di corrispondenza ex art. 15 Cost., ed apre profili ulteriori di illegittimità costituzionale, sui quali ci si limita a richiamare l’attenzione, perché eccentrici rispetto al caso qui esaminato (lo sciopero davanti ai cancelli) ma decisivi per la valutazione complessiva della novellaxxviii.
9. Conclusioni: i parametri della questione di legittimità costituzionale.
I profili di illegittimità sono, in conclusione, multipli e convergenti.
In primo luogo, l’applicazione dell’art. 18 T.U.L.P.S. allo sciopero davanti ai cancelli — qual è quello del 15 maggio 2026 — costituisce errore qualificatorio prima ancora che vizio di legittimità: lo sciopero è disciplinato dagli artt. 39 e 40 Cost. e dalla legge n. 146/1990, e si sottrae per definizione al regime del preavviso al Questore. In sede di opposizione all’eventuale ordinanza-ingiunzione del Prefetto, ex art. 22 legge n. 689/1981, il giudice ordinario sarà tenuto, in via principale, all’annullamento del verbale per insussistenza dell’illecito.
In secondo luogo, anche a voler qualificare la condotta come riunione, l’area antistante un cantiere privato in concessione demaniale non è «luogo pubblico» ma — al più — «luogo aperto al pubblico», per il quale, ex art. 17, comma 2, Cost. e Corte cost. n. 27 del 1958, alcun obbligo di preavviso era ed è imposto. Anche su questo terreno la contestazione è priva di fondamento.
In terzo luogo, la disposizione applicata — l’art. 18 T.U.L.P.S. nel testo risultante dalla novella — reca nel suo tessuto normativo un periodo già dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 11 del 1979, riesumato in sede di conversione del d.l. n. 23/2026: tale riesumazione viola l’art. 136, comma 1, Cost. e lo stesso giudicato costituzionale, ed impone — di per sé — la rimessione della questione alla Consulta.
In quarto luogo, la sanzione amministrativa pecuniaria, per natura del precetto e per gravità del quantum, è «sostanzialmente penale» ai sensi dei criteri Engel: ne discendono, sul piano sostanziale e processuale, le garanzie convenzionali dell’art. 7 CEDU (legalità, tassatività, proporzionalità, retroattività della legge più mite) e dell’art. 6 CEDU (giusto processo), oggi violate dal regime applicativo della novella.
In quinto luogo, la sanzione produce un effetto dissuasivo (chilling effect) costituzionalmente vietato dagli artt. 17, 21, 39 e 40 Cost., e convenzionalmente vietato dagli artt. 11 CEDU, 12 e 28 CDFUE, nonché dalle Convenzioni OIL n. 87 e n. 98. La compressione della libertà sindacale e del diritto di sciopero, operata attraverso una sanzione amministrativa fino a dodicimila euro per il singolo episodio, non supera lo scrutinio di proporzionalità imposto dall’art. 3 Cost. e dai parametri sovranazionali sopra richiamati.
Si dirà che la depenalizzazione attenua la pretesa punitiva. È vero il contrario: l’afflittività economica della sanzione amministrativa — sino a dodicimila euro per un singolo episodio — eccede di gran lunga la massima ammenda penale previgente (euro 413,00), elude le garanzie del processo penale e si sottrae al controllo di un giudice terzo, restando affidata alla discrezionalità del Prefetto. Il quantum è studiato non per riparare un disvalore, ma per produrre deterrenza preventiva: un’ipoteca pecuniaria sulla disponibilità collettiva al conflitto.
I parametri costituzionali della questione di legittimità sono dunque, in sintesi: artt. 3, 17, 21, 25 comma 2, 39, 40, 117 comma 1, 136 della Costituzione, quest’ultimo in relazione alla sentenza n. 11 del 1979 della Corte costituzionale; in relazione agli artt. 6, 7 e 11 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, agli artt. 12, 21, 28 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e alle Convenzioni OIL n. 87 e n. 98. La questione è non manifestamente infondata, e rilevante in ogni giudizio nel quale si pretenda di applicare la sanzione amministrativa di cui all’art. 18, commi 3 e 5, T.U.L.P.S., come modificato dall’art. 9 del d.l. n. 23/2026.
Resta il dato politico, che il diritto può nominare ma non esaurire. Il provvedimento contro i lavoratori dei Cantieri navali arriva nelle stesse ore in cui tredici di loro vengono licenziati, e mentre la città si interroga su quale opera, davvero, costruisca futuro e quale lo divori. La solerzia con la quale la macchina sanzionatoria si è mossa — mai vista, per Messina — dice molto del clima e poco del diritto. Resta da chiedersi, allora, se sia ancora il diritto a disciplinare lo sciopero, o se non sia, ogni volta, lo sciopero a dover continuare a riconquistare il proprio diritto.